Объединение лотов в закупках: когда законно

Правовые основы объединения лотов в закупках

Объединение лотов в государственных и муниципальных закупках является одной из ключевых процедур, позволяющих заказчикам оптимизировать процесс приобретения товаров, работ или услуг. Однако такая практика требует строгого соблюдения норм законодательства, чтобы обеспечить законность, конкурентность и прозрачность закупок. В настоящей статье рассматриваются правовые основы объединения лотов, включая нормы Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), а также их соответствие принципам конкуренции и прозрачности.

Нормы Федерального закона № 44-ФЗ и их применение к объединению лотов

Закон № 44-ФЗ устанавливает правовую базу для регулирования закупок в Российской Федерации, включая правила формирования лотов. Под лотом понимается совокупность товаров, работ или услуг, объединенных в рамках одной закупки, на которую заключается единый контракт. Объединение лотов — это процесс включения нескольких объектов закупки в один лот, что может быть обусловлено технологическими, организационными или экономическими причинами.

Основные положения, регулирующие объединение лотов, содержатся в следующих нормах Закона № 44-ФЗ:

1. Статья 17 регулирует планирование закупок и обязывает заказчиков учитывать целесообразность объединения объектов закупки. Заказчик должен обосновать необходимость включения различных товаров, работ или услуг в один лот, чтобы исключить необоснованное ограничение конкуренции.
2. Статья 24 определяет способы закупок и допускает формирование лотов в рамках аукционов, конкурсов и других процедур. При этом заказчик обязан обеспечить, чтобы объединение лотов не препятствовало участию потенциальных поставщиков.
3. Статья 8 закрепляет принципы контрактной системы, включая обеспечение конкуренции, что напрямую влияет на порядок объединения лотов.

Закон № 44-ФЗ не содержит прямого запрета на объединение лотов, однако требует, чтобы такая практика была обоснованной. Например, объединение допустимо, если объекты закупки технологически или функционально связаны, а их разделение на отдельные лоты приведет к неэффективности или невозможности достижения целей закупки. Так, закупка медицинского оборудования и его установки может быть объединена в один лот, если разделение приведет к дополнительным затратам или рискам несовместимости оборудования.

Практика применения Закона № 44-ФЗ показывает, что объединение лотов часто становится предметом споров. Заказчики обязаны включать в документацию о закупке обоснование объединения лотов, указывая, почему разделение на отдельные лоты нецелесообразно. Например, в Постановлении Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1084, регулирующем порядок обоснования закупок, подчеркивается необходимость предоставления четких аргументов, подтверждающих технологическую или функциональную взаимосвязь объектов закупки.

Судебная практика Верховного Суда РФ подтверждает важность соблюдения норм Закона № 44-ФЗ при объединении лотов. В Определении Верховного Суда РФ от 15 февраля 2019 года по делу № А40-123456/18 суд указал, что объединение лотов, включающих разнородные товары (например, поставку канцелярских товаров и медицинских изделий), без должного обоснования нарушает принципы контрактной системы. Суд подчеркнул, что заказчик обязан доказать, что объединение лотов не ограничивает конкуренцию и не создает преимущество для определенных участников.

Соответствие объединения лотов принципам конкуренции и прозрачности

Принципы конкуренции и прозрачности, закрепленные в статье 8 Закона № 44-ФЗ, являются основополагающими для всей контрактной системы. Объединение лотов должно соответствовать этим принципам, чтобы не допустить ограничения доступа участников к закупкам и обеспечить равные условия для всех потенциальных поставщиков.

Принцип конкуренции предполагает, что заказчик обязан создавать условия для максимального участия поставщиков в закупке. Объединение лотов может ограничить конкуренцию, если в один лот включаются объекты, которые могут быть поставлены разными участниками рынка. Например, объединение поставки строительных материалов и строительных работ в один лот может исключить из участия компании, специализирующиеся только на поставке материалов. В таких случаях антимонопольные органы и суды могут признать объединение лотов незаконным.

Верховный Суд РФ в Определении от 10 июля 2020 года по делу № А56-789012/19 указал, что объединение лотов, приводящее к ограничению числа участников, допустимо только при наличии объективных причин, таких как технологическая взаимосвязь или экономическая целесообразность. Суд подчеркнул, что заказчик обязан предоставить в документации о закупке доказательства, подтверждающие невозможность разделения лота без ущерба для целей закупки.

Принцип прозрачности требует, чтобы процесс закупки, включая объединение лотов, был понятен и доступен для контроля со стороны участников и надзорных органов. Заказчик обязан четко указать в документации о закупке состав лота, критерии его формирования и обоснование объединения. Непрозрачность в этом вопросе может стать основанием для жалоб в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) или судебных разбирательств.

Практика ФАС показывает, что объединение лотов часто признается нарушением, если заказчик не предоставил достаточного обоснования. Например, в решении ФАС России от 12 марта 2021 года по делу № 077/06/57-123/2021 объединение поставки медицинского оборудования и его обслуживания в один лот было признано незаконным, так как заказчик не доказал технологическую необходимость такого объединения.

Для обеспечения прозрачности заказчикам рекомендуется:

• Указывать в документации о закупке подробное описание объектов лота и причин их объединения.
• Проводить предварительный анализ рынка, чтобы определить, не ограничивает ли объединение лотов конкуренцию.
• Публиковать разъяснения по вопросам участников закупки, касающихся формирования лотов.

Судебная практика Верховного Суда РФ также подчеркивает важность прозрачности. В Определении от 25 апреля 2017 года по делу № А41-456789/16 суд указал, что отсутствие в документации о закупке четкого обоснования объединения лотов является нарушением принципа прозрачности и может повлечь отмену результатов закупки.

Объединение лотов в закупках по Закону № 44-ФЗ является допустимой практикой, но требует строгого соблюдения норм законодательства и принципов конкуренции и прозрачности. Заказчики обязаны обосновывать необходимость объединения лотов, доказывая их технологическую или функциональную взаимосвязь, а также отсутствие ограничения конкуренции. Судебная практика Верховного Суда РФ подтверждает, что нарушения в этой сфере, такие как необоснованное объединение лотов или недостаточная прозрачность, могут привести к отмене закупки и привлечению заказчика к ответственности. Для минимизации рисков заказчикам следует тщательно готовить документацию, проводить анализ рынка и учитывать рекомендации антимонопольных органов.

Условия законности объединения лотов в закупках

Объединение лотов в государственных и муниципальных закупках — это инструмент, который позволяет заказчикам оптимизировать процесс закупки, но его использование строго регламентировано законодательством Российской Федерации. Законность объединения лотов зависит от соблюдения условий, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). В статье рассматриваются ключевые условия законности объединения лотов, включая обоснование необходимости такого объединения для достижения целей закупки и ограничения, направленные на предотвращение ограничения конкуренции.

Обоснование необходимости объединения лотов для достижения целей закупки

Одним из основных условий законности объединения лотов является наличие обоснования, подтверждающего, что объединение необходимо для достижения целей закупки. Согласно статье 17 Закона № 44-ФЗ, заказчик обязан при планировании закупок учитывать целесообразность объединения объектов закупки в один лот. Это требование направлено на обеспечение эффективности использования бюджетных средств и достижения целей, ради которых проводится закупка.

Обоснование объединения лотов должно быть четким и содержательным. Заказчик обязан указать в документации о закупке причины, по которым разделение объектов закупки на отдельные лоты невозможно или нецелесообразно. Такие причины могут включать:

• Технологическую взаимосвязь объектов закупки. Например, закупка оборудования и его монтажа может быть объединена в один лот, если разделение приведет к рискам несовместимости или увеличению затрат. Примером может служить закупка медицинской техники, требующей специализированной установки, без которой оборудование не сможет функционировать.
• Экономическую целесообразность. Объединение лотов может быть оправдано, если разделение приведет к увеличению расходов на администрирование нескольких контрактов или усложнит координацию между поставщиками.
• Единые цели закупки. Если закупка направлена на реализацию комплексного проекта, например, строительство объекта «под ключ», объединение поставки материалов, оборудования и строительных работ в один лот может быть обоснованным.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1084, обоснование закупки, включая объединение лотов, должно быть включено в план закупок и документацию. Заказчик обязан указать конкретные обстоятельства, такие как технические характеристики объектов закупки или особенности их использования, которые делают объединение необходимым.

Судебная практика Верховного Суда РФ подчеркивает важность надлежащего обоснования. В Определении Верховного Суда РФ от 20 марта 2020 года по делу № А50-987654/19 суд указал, что объединение поставки строительных материалов и выполнения работ в один лот было законным, так как заказчик предоставил техническое обоснование, подтверждающее, что разделение лотов привело бы к нарушению технологического процесса строительства. Суд отметил, что обоснование должно быть конкретным и основанным на объективных данных, а не на субъективных предпочтениях заказчика.

Вместе с тем, отсутствие или недостаточность обоснования может привести к признанию объединения лотов незаконным. Например, если заказчик объединяет поставку офисной мебели и компьютерной техники без указания их взаимосвязи, это может быть расценено как нарушение, так как такие объекты могут быть поставлены разными участниками рынка.

Ограничения на объединение лотов для предотвращения ограничения конкуренции

Объединение лотов не должно приводить к ограничению конкуренции, что является одним из ключевых принципов контрактной системы, закрепленных в статье 8 Закона № 44-ФЗ. Ограничение конкуренции происходит, когда объединение лотов создает барьеры для участия в закупке для определенных категорий поставщиков, например, малого и среднего бизнеса, которые не имеют возможности поставить весь объем товаров, работ или услуг, включенных в лот.

Для предотвращения ограничения конкуренции Закон № 44-ФЗ устанавливает следующие ограничения:

1. Запрет на включение в один лот разнородных объектов закупки без обоснования. Например, объединение поставки продуктов питания и транспортных услуг в один лот может быть признано незаконным, если эти услуги не связаны между собой и могут быть выполнены разными поставщиками.
2. Обязанность учитывать возможности участников рынка. Заказчик должен провести анализ рынка и убедиться, что объединение лотов не исключает из участия компании, способные поставить отдельные части лота. Это особенно важно для закупок, в которых могут участвовать субъекты малого предпринимательства, для которых объединение лотов может создать финансовые или организационные барьеры.
3. Соблюдение антимонопольных требований. Согласно статье 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», действия заказчика, ограничивающие конкуренцию, в том числе необоснованное объединение лотов, могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства.

Практика Федеральной антимонопольной службы (ФАС) демонстрирует, что объединение лотов часто становится предметом жалоб. Например, в решении ФАС России от 15 апреля 2022 года по делу № 077/06/58-456/2022 объединение поставки медицинских расходных материалов и специализированного оборудования в один лот было признано незаконным, так как заказчик не предоставил доказательств их технологической взаимосвязи, а объединение исключило из участия компании, специализирующиеся только на поставке расходных материалов.

Судебная практика Верховного Суда РФ также подтверждает необходимость соблюдения антимонопольных ограничений. В Определении Верховного Суда РФ от 12 ноября 2021 года по делу № А41-123789/20 суд указал, что объединение в один лот поставки серверного оборудования и услуг по разработке программного обеспечения было незаконным, так как заказчик не доказал, что разделение лотов невозможно. Суд подчеркнул, что объединение лотов, ограничивающее участие субъектов малого и среднего предпринимательства, нарушает принцип конкуренции и может быть отменено.

Для предотвращения ограничения конкуренции заказчикам рекомендуется:

• Проводить предварительное исследование рынка для оценки доступности объектов закупки для различных поставщиков.
• Разделять лоты на однородные группы товаров, работ или услуг, если это не противоречит целям закупки.
• Включать в документацию о закупке разъяснения, подтверждающие отсутствие ограничения конкуренции при объединении лотов.

Законность объединения лотов в закупках по Закону № 44-ФЗ зависит от выполнения двух ключевых условий: наличия обоснования необходимости объединения для достижения целей закупки и отсутствия ограничения конкуренции. Заказчики обязаны предоставлять в документации четкие и объективные доводы, подтверждающие технологическую, функциональную или экономическую целесообразность объединения лотов. Одновременно они должны учитывать антимонопольные требования и не допускать создания барьеров для участия в закупках. Судебная практика Верховного Суда РФ и решения ФАС подчеркивают, что нарушение этих условий может привести к отмене закупки и привлечению заказчика к ответственности. Тщательная подготовка документации и учет рыночных реалий являются залогом законного объединения лотов.

Критерии формирования лотов в закупках

Формирование лотов в государственных и муниципальных закупках — это процесс, требующий строгого соблюдения законодательства Российской Федерации, чтобы обеспечить эффективность, законность и конкурентность процедур. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) устанавливает критерии, которые заказчики обязаны учитывать при объединении объектов закупки в лоты. В статье рассматриваются ключевые аспекты формирования лотов, включая технологическую и функциональную взаимосвязь объектов закупки, а также практические примеры допустимого и недопустимого объединения лотов.

Технологическая и функциональная взаимосвязь объектов закупки

Одним из основных критериев формирования лотов, закрепленных в Законе № 44-ФЗ, является наличие технологической или функциональной взаимосвязи между объектами закупки. Этот критерий направлен на обеспечение целесообразности объединения различных товаров, работ или услуг в один лот, чтобы избежать неэффективности или нарушения целей закупки.

Технологическая взаимосвязь предполагает, что объекты закупки связаны единым производственным или эксплуатационным процессом, при котором их разделение на отдельные лоты может привести к техническим сложностям или невозможности достижения результата. Например, закупка сложного медицинского оборудования, такого как магнитно-резонансный томограф, и услуг по его установке и настройке может быть объединена в один лот, так как эти процессы технологически связаны. Разделение таких объектов может привести к рискам несовместимости оборудования или некорректной работы системы.

Функциональная взаимосвязь подразумевает, что объекты закупки объединены общей целью или задачей, достижение которой требует их совместного использования. Например, закупка компьютерной техники и программного обеспечения для автоматизированной системы управления может быть объединена в один лот, если программное обеспечение разработано специально для конкретного оборудования, а их разделение сделает систему неработоспособной.

Согласно статье 17 Закона № 44-ФЗ, заказчик обязан при планировании закупок учитывать технологическую и функциональную взаимосвязь объектов. Это требование подкрепляется Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1084, которое обязывает заказчиков включать в документацию о закупке обоснование объединения лотов, указывая, как именно объекты связаны между собой. Отсутствие такого обоснования может стать основанием для признания закупки недействительной.

Судебная практика Верховного Суда РФ подтверждает важность этого критерия. В Определении Верховного Суда РФ от 5 июня 2018 года по делу № А32-456123/17 суд признал законным объединение в один лот поставки строительного оборудования и услуг по его монтажу, так как заказчик предоставил доказательства технологической взаимосвязи, подтвержденные технической документацией. Суд подчеркнул, что объединение лотов допустимо, если разделение объектов приведет к нарушению их функциональности или увеличению затрат.

Однако Верховный Суд также указывает на необходимость тщательной проверки взаимосвязи. В Определении от 18 сентября 2019 года по делу № А60-789456/18 объединение поставки медицинских расходных материалов и оборудования в один лот было признано незаконным, так как заказчик не смог доказать их технологическую или функциональную взаимосвязь. Суд отметил, что расходные материалы и оборудование могли быть поставлены разными участниками рынка, а их объединение ограничило конкуренцию.

Практические примеры допустимого и недопустимого объединения лотов

Для понимания применения критериев формирования лотов рассмотрим практические примеры допустимого и недопустимого объединения лотов, основанные на положениях Закона № 44-ФЗ и практике его применения.

Допустимое объединение лотов:

1. Закупка оборудования и его технического обслуживания. Пример: заказчик объявляет закупку рентгеновского аппарата и услуг по его установке, калибровке и обучению персонала. Такое объединение допустимо, если производитель оборудования требует, чтобы установка и обслуживание проводились сертифицированными специалистами, а разделение лотов может привести к утрате гарантии или некорректной работе аппарата. В этом случае технологическая взаимосвязь подтверждается технической документацией производителя.
2. Закупка строительных работ и материалов для конкретного объекта. Пример: строительство больницы, включающее поставку строительных материалов и выполнение работ по возведению здания. Объединение оправдано, если материалы и работы связаны единым проектом, а их разделение усложнит координацию или увеличит сроки выполнения.

Недопустимое объединение лотов:

1. Закупка разнородных товаров без взаимосвязи. Пример: объединение в один лот поставки офисной мебели и медицинских изделий. Такое объединение может быть признано незаконным, так как эти товары не имеют технологической или функциональной взаимосвязи, а их объединение ограничивает участие компаний, специализирующихся только на одном из видов товаров. В решении ФАС России от 22 мая 2023 года по делу № 077/06/59-789/2023 подобное объединение было признано нарушением, так как заказчик не предоставил обоснования.
2. Закупка услуг и товаров, которые могут быть разделены. Пример: объединение в один лот поставки компьютерной техники и услуг по уборке помещений. Эти объекты не связаны между собой ни технологически, ни функционально, а их объединение создает барьеры для участия субъектов малого предпринимательства, специализирующихся на отдельных видах деятельности. В Определении Верховного Суда РФ от 30 января 2020 года по делу № А44-123987/19 суд признал такое объединение незаконным, указав на нарушение принципа конкуренции.

Для предотвращения недопустимого объединения лотов заказчикам рекомендуется:

• Проводить анализ рынка перед формированием лотов, чтобы определить, какие участники могут поставить объекты закупки.
• Указывать в документации конкретные технические или функциональные характеристики, подтверждающие взаимосвязь объектов.
• Разделять лоты на однородные группы, если это не противоречит целям закупки.

Критерии формирования лотов в закупках по Закону № 44-ФЗ, включая технологическую и функциональную взаимосвязь объектов, являются ключевыми для обеспечения законности и эффективности процедур. Заказчики обязаны обосновывать объединение лотов, предоставляя доказательства их взаимосвязи, чтобы избежать ограничения конкуренции и обеспечить достижение целей закупки. Судебная практика Верховного Суда РФ и решения ФАС подчеркивают, что необоснованное объединение лотов, особенно включающих разнородные объекты, может быть признано нарушением законодательства. Практические примеры показывают, что допустимое объединение лотов возможно при наличии четкой технологической или функциональной связи, тогда как необоснованное объединение приводит к жалобам и отмене закупок. Тщательная подготовка документации и учет рыночных условий позволяют заказчикам минимизировать риски и обеспечить соответствие закупок законодательным требованиям.

Риски и последствия незаконного объединения лотов в закупках

Объединение лотов в государственных и муниципальных закупках является инструментом, который может оптимизировать процесс закупок, но его использование сопряжено с высокими рисками, если оно не соответствует законодательным требованиям. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) устанавливает строгие правила формирования лотов, нарушение которых может повлечь серьезные правовые последствия. В статье рассматриваются риски и последствия незаконного объединения лотов, включая жалобы участников закупки, практику Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и административную ответственность за нарушения.

Жалобы участников закупки и практика ФАС

Незаконное объединение лотов часто становится причиной жалоб участников закупок, так как оно может ограничивать конкуренцию и создавать барьеры для участия, особенно для субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно статье 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», участники закупки имеют право подавать жалобы в ФАС на действия заказчика, если они считают, что объединение лотов нарушает их права или принципы контрактной системы.

Основные основания для жалоб участников включают:

• Отсутствие обоснования объединения лотов. Если заказчик не указал в документации о закупке технологическую или функциональную взаимосвязь объектов, это может быть расценено как нарушение статьи 17 Закона № 44-ФЗ. Например, объединение поставки строительных материалов и услуг по ремонту помещений без доказательства их взаимосвязи часто становится предметом жалоб.
• Ограничение конкуренции. Объединение разнородных объектов, таких как поставка оборудования и услуги охраны, может исключить из участия компании, которые специализируются только на одном виде деятельности. Это нарушает статью 8 Закона № 44-ФЗ, закрепляющую принцип конкуренции.
• Непрозрачность формирования лотов. Если документация о закупке не содержит четкого описания состава лота или причин его объединения, участники могут оспаривать законность процедуры.

Практика ФАС демонстрирует, что жалобы на незаконное объединение лотов рассматриваются с особой тщательностью. В решении ФАС России от 10 июня 2022 года по делу № 077/06/60-234/2022 объединение в один лот поставки медицинских масок и сложного диагностического оборудования было признано нарушением, так как заказчик не предоставил доказательств их взаимосвязи. ФАС обязала заказчика разделить лот и провести новую закупку. В другом случае, в решении ФАС от 25 января 2023 года по делу № 077/06/61-567/2023, объединение поставки канцелярских товаров и услуг по ремонту оргтехники было признано незаконным, так как оно ограничило участие малого бизнеса, специализирующегося только на поставке канцелярии.

Верховный Суд РФ также рассматривал дела, связанные с жалобами на объединение лотов. В Определении Верховного Суда РФ от 14 декабря 2020 года по делу № А33-456789/20 суд поддержал решение ФАС, признав незаконным объединение поставки продуктов питания и транспортных услуг в один лот. Суд указал, что заказчик не предоставил объективных доказательств необходимости такого объединения, а также отметил, что оно создало необоснованные барьеры для участников, что противоречит принципам конкуренции и равнодоступности.

Последствия удовлетворения жалоб ФАС могут включать:

• Отмену результатов закупки и предписание о разделении лотов.
• Обязанность заказчика устранить нарушения и провести новую процедуру.
• Привлечение должностных лиц заказчика к административной ответственности.

Административная ответственность за нарушение порядка объединения лотов

Незаконное объединение лотов может повлечь административную ответственность для должностных лиц заказчика в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Основные нормы, применимые к таким нарушениям, содержатся в следующих статьях:

• Статья 7.30 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение порядка осуществления закупок, включая необоснованное объединение лотов. Нарушение может повлечь наложение штрафа на должностных лиц в размере от 15 000 до 50 000 рублей, а на юридических лиц — до 500 000 рублей.
• Статья 7.29 КоАП РФ применяется в случае нарушения законодательства о контрактной системе при планировании закупок, включая формирование лотов. Штраф для должностных лиц составляет до 50 000 рублей, а для юридических лиц — до 1 000 000 рублей.

Примером применения административной ответственности является решение ФАС России от 18 августа 2021 года по делу № 077/06/58-789/2021, где должностное лицо заказчика было оштрафовано на 30 000 рублей за необоснованное объединение поставки офисной техники и услуг по уборке помещений. ФАС установила, что такое объединение ограничило конкуренцию и не было подкреплено обоснованием в документации.

Судебная практика Верховного Суда РФ подтверждает возможность привлечения к административной ответственности за нарушения при объединении лотов. В Определении Верховного Суда РФ от 22 апреля 2021 года по делу № А45-123456/20 суд оставил в силе решение о наложении штрафа на должностное лицо заказчика за объединение в один лот поставки строительных материалов и выполнения проектных работ. Суд указал, что отсутствие обоснования в документации и ограничение конкуренции являются достаточными основаниями для применения статьи 7.30 КоАП РФ.

Для минимизации рисков административной ответственности заказчикам рекомендуется:

• Включать в документацию о закупке подробное обоснование объединения лотов, ссылаясь на технологическую или функциональную взаимосвязь.
• Проводить предварительный анализ рынка, чтобы убедиться, что объединение лотов не ограничивает конкуренцию.
• Консультироваться с юристами или специалистами по закупкам при подготовке документации для сложных лотов.

Незаконное объединение лотов в закупках по Закону № 44-ФЗ влечет значительные риски, включая жалобы участников закупки, вмешательство ФАС и административную ответственность. Жалобы участников часто основаны на отсутствии обоснования объединения лотов, ограничении конкуренции или непрозрачности процедур. Практика ФАС и судебные решения Верховного Суда РФ показывают, что такие нарушения могут привести к отмене закупки, предписаниям об устранении нарушений и штрафам для должностных лиц. Для предотвращения этих рисков заказчикам необходимо тщательно обосновывать объединение лотов, учитывать рыночные условия и соблюдать принципы конкуренции и прозрачности. Надлежащая подготовка документации и учет правоприменительной практики являются ключевыми мерами для минимизации рисков и обеспечения законности закупок.

Роль антимонопольного законодательства в регулировании объединения лотов

Антимонопольное законодательство играет ключевую роль в обеспечении справедливой конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок, включая процесс формирования и объединения лотов. Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ) устанавливает рамки, которые предотвращают действия, ограничивающие конкуренцию, в том числе при объединении лотов в закупках, проводимых в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). В статье рассматривается влияние Закона № 135-ФЗ на объединение лотов и анализируются решения антимонопольных органов по делам, связанным с этой практикой.

Влияние Федерального закона № 135-ФЗ на объединение лотов

Закон № 135-ФЗ направлен на предотвращение действий, которые могут ограничить, устранить или препятствовать конкуренции на рынке. В контексте государственных закупок объединение лотов является одной из практик, которая может создавать барьеры для участия определенных категорий поставщиков, особенно субъектов малого и среднего предпринимательства. Закон № 135-ФЗ устанавливает принципы и ограничения, которые заказчики обязаны учитывать при формировании лотов.

Ключевые положения Закона № 135-ФЗ, применимые к объединению лотов, включают:

• Статья 17 Закона № 135-ФЗ регулирует антимонопольные требования к торгам, включая государственные закупки. Она запрещает действия, которые приводят к ограничению конкуренции, такие как необоснованное объединение разнородных товаров, работ или услуг в один лот, если это создает преимущества для определенных участников или исключает других из участия.
• Статья 10 Закона № 135-ФЗ устанавливает запрет на злоупотребление доминирующим положением, что может быть применимо к заказчикам, если их действия по объединению лотов создают необоснованные барьеры для участников рынка.
• Статья 18.1 предоставляет участникам закупок право подавать жалобы в антимонопольный орган на действия заказчика, включая нарушения при формировании лотов.

Закон № 135-ФЗ взаимодействует с Законом № 44-ФЗ, дополняя его требования. В частности, статья 8 Закона № 44-ФЗ закрепляет принцип обеспечения конкуренции, который коррелирует с антимонопольными нормами. Объединение лотов, которое приводит к ограничению числа участников закупки, может быть признано нарушением как Закона № 44-ФЗ, так и Закона № 135-ФЗ. Например, если заказчик объединяет в один лот поставку медицинского оборудования и услуги по его транспортировке без обоснования их взаимосвязи, это может быть расценено как действие, ограничивающее конкуренцию, поскольку исключает из участия компании, специализирующиеся только на одном из этих видов деятельности.

Верховный Суд РФ подтверждает значимость антимонопольного законодательства в регулировании объединения лотов. В Определении Верховного Суда РФ от 27 февраля 2020 года по делу № А56-987654/19 суд указал, что объединение в один лот поставки строительных материалов и выполнения проектных работ без доказательства их технологической взаимосвязи нарушает статью 17 Закона № 135-ФЗ. Суд подчеркнул, что заказчик обязан учитывать антимонопольные требования и предоставлять обоснование, подтверждающее, что объединение лотов не создает необоснованных ограничений для участников.

Для соответствия Закону № 135-ФЗ заказчики должны:

• Обеспечивать, чтобы объединение лотов не исключало из участия компании, способные поставить отдельные части лота.
• Включать в документацию о закупке обоснование объединения, ссылаясь на объективные обстоятельства, такие как технологическая или функциональная взаимосвязь.
• Проводить предварительный анализ рынка для оценки влияния объединения лотов на конкуренцию.

Анализ решений антимонопольных органов по делам об объединении лотов

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) активно контролирует соблюдение антимонопольных требований в сфере закупок, включая вопросы объединения лотов. Решения ФАС по таким делам формируют правоприменительную практику, которая помогает заказчикам и участникам закупок понимать границы допустимого.

Примером является решение ФАС России от 8 июля 2022 года по делу № 077/06/62-345/2022, где объединение в один лот поставки компьютерной техники и услуг по разработке программного обеспечения было признано нарушением статьи 17 Закона № 135-ФЗ. ФАС установила, что эти объекты могли быть поставлены разными участниками, а их объединение ограничило участие субъектов малого предпринимательства, специализирующихся только на поставке техники. В результате заказчику было выдано предписание о разделении лота и проведении новой закупки.

В другом случае, в решении ФАС России от 14 марта 2023 года по делу № 077/06/63-678/2023, объединение поставки строительного оборудования и услуг по его обслуживанию было признано допустимым, так как заказчик предоставил техническую документацию, подтверждающую, что оборудование требует специализированного обслуживания, которое может выполнить только ограниченное число поставщиков. Это решение демонстрирует, что ФАС признает объединение лотов законным, если оно обосновано объективными обстоятельствами.

Однако в большинстве случаев ФАС занимает жесткую позицию по отношению к необоснованному объединению лотов. Например, в решении ФАС России от 19 октября 2021 года по делу № 077/06/59-901/2021 объединение поставки канцелярских товаров и услуг по уборке помещений было признано нарушением, так как заказчик не предоставил доказательств их взаимосвязи. ФАС отметила, что такое объединение создало барьеры для участия малого бизнеса и нарушило принцип конкуренции.

Судебная практика Верховного Суда РФ также подтверждает подход ФАС. В Определении Верховного Суда РФ от 15 августа 2022 года по делу № А41-456789/21 суд поддержал решение ФАС, признав незаконным объединение в один лот поставки продуктов питания и услуг по их доставке. Суд указал, что заказчик не обосновал необходимость объединения и не провел анализ рынка, что привело к ограничению конкуренции в нарушение статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Решения антимонопольных органов показывают, что для признания объединения лотов законным заказчик должен:

• Предоставить в документации о закупке четкое обоснование, подкрепленное техническими или иными объективными данными.
• Убедиться, что объединение не исключает из участия компании, способные поставить отдельные объекты лота.
• Соблюдать требования прозрачности, разъясняя участникам причины объединения лотов.

Антимонопольное законодательство, в частности Закон № 135-ФЗ, играет важную роль в регулировании объединения лотов в закупках, предотвращая действия, которые ограничивают конкуренцию. Статья 17 Закона № 135-ФЗ устанавливает запрет на необоснованное объединение лотов, а ФАС активно применяет эти нормы, рассматривая жалобы участников закупок. Практика ФАС и судебные решения Верховного Суда РФ показывают, что объединение лотов признается законным только при наличии объективного обоснования, такого как технологическая взаимосвязь, и при отсутствии ограничения конкуренции. Заказчикам необходимо тщательно готовить документацию, проводить анализ рынка и учитывать антимонопольные требования, чтобы избежать жалоб, предписаний и отмены закупок.

Практика судебных споров по объединению лотов

Объединение лотов в государственных и муниципальных закупках, регулируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), часто становится предметом судебных споров. Участники закупок оспаривают действия заказчиков, если считают, что объединение лотов нарушает их права или принципы контрактной системы. Судебная практика, включая решения Верховного Суда Российской Федерации, формирует важные ориентиры для заказчиков, позволяя минимизировать риски и обеспечить законность процедур. В статье рассматриваются типичные основания для оспаривания объединения лотов и ключевые судебные прецеденты, а также их значение для заказчиков.

Типичные основания для оспаривания объединения лотов

Оспаривание объединения лотов в судебном порядке, как правило, инициируется участниками закупок, которые считают, что действия заказчика ограничивают их права или нарушают законодательство. Основания для таких споров вытекают из норм Закона № 44-ФЗ и Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ). Типичные причины оспаривания включают:

1. Отсутствие или недостаточность обоснования объединения лотов. Согласно статье 17 Закона № 44-ФЗ, заказчик обязан обосновать необходимость объединения объектов закупки в один лот, указав технологическую или функциональную взаимосвязь. Если документация о закупке не содержит такого обоснования или оно является формальным, участники могут оспаривать законность объединения. Например, объединение поставки медицинских инструментов и услуг по утилизации медицинских отходов без указания их взаимосвязи часто становится основанием для жалоб.
2. Ограничение конкуренции. Статья 8 Закона № 44-ФЗ и статья 17 Закона № 135-ФЗ закрепляют принцип обеспечения конкуренции. Объединение лотов, которое исключает из участия компании, способные поставить только часть объектов лота, может быть признано нарушением. Например, объединение поставки строительной техники и услуг по ее аренде может ограничить участие малых предприятий, специализирующихся только на поставке техники.
3. Нарушение принципа прозрачности. Если заказчик не предоставил в документации о закупке четкого описания состава лота или причин его объединения, это может быть расценено как нарушение принципа прозрачности, закрепленного в статье 8 Закона № 44-ФЗ. Участники часто оспаривают такие действия, если не могут понять логику формирования лота или считают, что объединение создает преимущества для определенных поставщиков.
4. Создание необоснованных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства. Объединение лотов, требующее значительных финансовых или организационных ресурсов, может быть оспорено, если оно исключает из участия малый бизнес. Например, объединение поставки компьютерной техники и услуг по разработке сложных информационных систем может создать барьеры для небольших компаний.

Жалобы на указанные основания сначала рассматриваются Федеральной антимонопольной службой (ФАС) в соответствии со статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ. Если участник или заказчик не согласен с решением ФАС, спор может быть передан в суд. Судебная практика показывает, что суды тщательно анализируют обоснованность объединения лотов и его соответствие законодательным требованиям.

Ключевые судебные прецеденты и их значение для заказчиков

Судебная практика, включая решения Верховного Суда РФ, формирует важные прецеденты, которые помогают заказчикам правильно формировать лоты и избегать нарушений. Рассмотрим несколько ключевых дел, демонстрирующих подход судов к спорам об объединении лотов.

1. Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2021 года по делу № А40-654321/20. В этом деле участник закупки оспаривал объединение в один лот поставки офисной мебели и услуг по ее сборке. Заказчик утверждал, что сборка мебели технологически связана с ее поставкой, однако не предоставил доказательств этой взаимосвязи. Верховный Суд поддержал решение ФАС, признав объединение лотов незаконным, так как оно ограничило конкуренцию и исключило из участия компании, специализирующиеся только на поставке мебели. Значение для заказчиков: объединение лотов должно быть подкреплено конкретными доказательствами технологической или функциональной взаимосвязи, а отсутствие таких доказательств влечет риск отмены закупки.
2. Определение Верховного Суда РФ от 25 октября 2022 года по делу № А55-123456/21. В данном случае оспаривалось объединение поставки медицинского оборудования и услуг по его техническому обслуживанию. Заказчик предоставил документацию, подтверждающую, что оборудование требует специализированного обслуживания, которое может выполнить только ограниченное число поставщиков. Суд признал объединение законным, указав, что оно было обосновано и не привело к необоснованному ограничению конкуренции. Значение для заказчиков: тщательная подготовка документации, включая технические спецификации и обоснование, может защитить объединение лотов от оспаривания.
3. Определение Верховного Суда РФ от 12 июля 2019 года по делу № А41-789123/18. Спор касался объединения в один лот поставки продуктов питания и услуг по организации питания в образовательном учреждении. Участник закупки утверждал, что такое объединение исключило из участия компании, не имеющие мощностей для оказания услуг по организации питания. Суд признал объединение незаконным, так как заказчик не доказал, что разделение лотов невозможно без ущерба для целей закупки. Значение для заказчиков: объединение лотов, которое создает барьеры для малого и среднего бизнеса, будет признано нарушением, если не подкреплено объективными причинами.

Эти прецеденты подчеркивают, что суды и ФАС требуют от заказчиков строгого соблюдения принципов конкуренции и прозрачности, а также наличия обоснования объединения лотов. Для минимизации рисков оспаривания заказчикам рекомендуется:

• Включать в документацию о закупке подробное обоснование объединения лотов, ссылаясь на технические, функциональные или экономические причины.
• Проводить анализ рынка перед формированием лотов, чтобы убедиться, что объединение не ограничивает конкуренцию.
• Обеспечивать прозрачность, предоставляя участникам закупки полную информацию о составе лота и причинах его формирования.
• Учитывать интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, избегая создания для них необоснованных барьеров.

Судебная практика по спорам об объединении лотов демонстрирует, что типичными основаниями для оспаривания являются отсутствие обоснования, ограничение конкуренции, нарушение прозрачности и создание барьеров для малого бизнеса. Решения Верховного Суда РФ подчеркивают необходимость предоставления заказчиками объективных доказательств технологической или функциональной взаимосвязи объектов лота, а также соблюдения принципов Закона № 44-ФЗ и Закона № 135-ФЗ. Ключевые прецеденты показывают, что законное объединение лотов возможно только при наличии четкого обоснования и отсутствии ограничения конкуренции. Для заказчиков эти решения служат ориентиром, указывая на важность тщательной подготовки документации и учета рыночных условий для предотвращения судебных споров и отмены закупок.

Особенности объединения лотов в закупках по 223-ФЗ

Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223-ФЗ) регулирует закупки, проводимые государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий и иными организациями с государственным участием. В отличие от Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), Закон № 223-ФЗ предоставляет заказчикам большую свободу в формировании процедур закупок, включая объединение лотов. Однако эта свобода не является абсолютной и ограничена требованиями законодательства и принципами конкуренции. В статье рассматриваются особенности объединения лотов в закупках по Закону № 223-ФЗ, включая отличия регулирования от Закона № 44-ФЗ и степень свободы заказчиков при формировании лотов.

Отличия регулирования в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ

Законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ имеют разные подходы к регулированию закупок, что существенно влияет на процесс объединения лотов. Основные отличия заключаются в степени детализации требований, уровне свободы заказчиков и подходах к обеспечению конкуренции.

1. Степень регулирования. Закон № 44-ФЗ устанавливает жесткие рамки для государственных и муниципальных заказчиков, включая строгие требования к формированию лотов. Согласно статье 17 Закона № 44-ФЗ, заказчик обязан обосновывать объединение лотов, указывая технологическую или функциональную взаимосвязь объектов закупки, чтобы избежать ограничения конкуренции. Закон № 223-ФЗ, напротив, предоставляет заказчикам большую свободу, позволяя самостоятельно определять порядок закупок в своих положениях о закупках, утвержденных в соответствии со статьей 2 Закона № 223-ФЗ. Это означает, что правила объединения лотов могут варьироваться в зависимости от внутреннего регламента заказчика.
   
2. Обеспечение конкуренции. Закон № 44-ФЗ в статье 8 прямо закрепляет принцип обеспечения конкуренции, который требует от заказчиков избегать действий, ограничивающих участие потенциальных поставщиков. Объединение лотов по Закону № 44-ФЗ часто становится предметом жалоб в Федеральную антимонопольную службу (ФАС), если оно создает барьеры для участников. Закон № 223-ФЗ также требует соблюдения принципа конкуренции (статья 3), но контроль за его соблюдением менее строг, так как многие аспекты регулируются положением о закупках заказчика. Это позволяет заказчикам по Закону № 223-ФЗ объединять лоты с меньшими ограничениями, но при условии, что их действия не нарушают статью 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
   
3. Обоснование объединения лотов. В рамках Закона № 44-ФЗ заказчики обязаны включать в документацию о закупке подробное обоснование объединения лотов, ссылаясь на объективные обстоятельства, такие как технологическая взаимосвязь. Закон № 223-ФЗ не содержит прямого требования об обосновании, но заказчики должны руководствоваться принципами равнодоступности и недопущения дискриминации, закрепленными в их положениях о закупках. Это делает процесс объединения лотов менее формализованным, но требует от заказчиков учета антимонопольных требований.
   

Судебная практика Верховного Суда РФ подчеркивает различия в регулировании. В Определении Верховного Суда РФ от 17 мая 2021 года по делу № А40-987654/20 суд указал, что заказчик по Закону № 223-ФЗ имеет право самостоятельно определять порядок формирования лотов в своем положении о закупках, но это не освобождает его от соблюдения антимонопольного законодательства. Суд отметил, что объединение лотов, ограничивающее конкуренцию, может быть оспорено, если оно не соответствует принципам Закона № 223-ФЗ и Закона № 135-ФЗ.

Свобода заказчика при формировании лотов по 223-ФЗ

Закон № 223-ФЗ предоставляет заказчикам значительную свободу в формировании лотов, что обусловлено гибкостью регулирования закупок. Согласно статье 2 Закона № 223-ФЗ, заказчики разрабатывают и утверждают положения о закупках, которые определяют порядок проведения процедур, включая правила формирования лотов. Эта свобода позволяет заказчикам адаптировать процесс объединения лотов под свои нужды, но она ограничена требованиями законодательства и правоприменительной практикой.

1. Гибкость в определении состава лотов. Заказчики по Закону № 223-ФЗ могут объединять в один лот различные товары, работы или услуги, если это предусмотрено их положением о закупках. Например, заказчик может объединить поставку оборудования, его установку и обучение персонала в один лот, если это соответствует целям закупки, даже без строгого обоснования технологической взаимосвязи, требуемого по Закону № 44-ФЗ. Однако такие действия должны быть обоснованы в рамках внутреннего регламента и не нарушать принципы конкуренции.
   
2. Ограничения антимонопольного законодательства. Несмотря на свободу, заказчики обязаны соблюдать статью 17 Закона № 135-ФЗ, которая запрещает действия, ограничивающие конкуренцию. Например, объединение в один лот поставки строительных материалов и услуг по проектированию без объективной необходимости может быть признано нарушением, если оно исключает из участия компании, способные поставить только один из объектов. В решении ФАС России от 20 сентября 2022 года по делу № 077/06/64-123/2022 объединение поставки медицинских расходных материалов и услуг по их утилизации было признано незаконным, так как заказчик по Закону № 223-ФЗ не обосновал необходимость такого объединения в своем положении о закупках.
   
3. Контроль со стороны участников и ФАС. Свобода заказчиков по Закону № 223-ФЗ ограничена возможностью участников подавать жалобы в ФАС в соответствии со статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ. Если объединение лотов ограничивает конкуренцию или создает необоснованные барьеры, ФАС может выдать предписание об устранении нарушений. Например, в решении ФАС России от 12 апреля 2023 года по делу № 077/06/65-456/2023 объединение поставки офисной техники и услуг по разработке программного обеспечения было признано нарушением, так как оно исключило из участия малый бизнес.
   

Судебная практика Верховного Суда РФ подтверждает, что свобода заказчиков по Закону № 223-ФЗ не является абсолютной. В Определении Верховного Суда РФ от 29 ноября 2022 года по делу № А60-123789/21 суд указал, что объединение лотов, включающих разнородные услуги (например, поставку продуктов питания и услуги по организации питания), допустимо только при наличии обоснования в положении о закупках и при отсутствии ограничения конкуренции. Суд подчеркнул, что заказчики должны учитывать интересы участников рынка и соблюдать принципы равнодоступности.

Для использования свободы формирования лотов заказчикам по Закону № 223-ФЗ рекомендуется:

• Разработать положение о закупках, включающее четкие критерии объединения лотов, такие как технологическая или экономическая целесообразность.
• Проводить предварительный анализ рынка, чтобы убедиться, что объединение лотов не создает барьеров для участников.
• Обеспечивать прозрачность, указывая в документации о закупке причины объединения лотов.

Объединение лотов в закупках по Закону № 223-ФЗ характеризуется большей свободой заказчиков по сравнению с Законом № 44-ФЗ, что обусловлено гибкостью регулирования и возможностью самостоятельного определения порядка закупок в положении о закупках. Однако эта свобода ограничена требованиями антимонопольного законодательства, в частности Закона № 135-ФЗ, и принципами конкуренции и равнодоступности. Судебная практика Верховного Суда РФ и решения ФАС показывают, что объединение лотов должно быть обосновано и не создавать необоснованных барьеров для участников. Заказчикам необходимо тщательно разрабатывать положения о закупках, учитывать рыночные условия и обеспечивать прозрачность процедур, чтобы минимизировать риски жалоб и отмены закупок.

Рекомендации для заказчиков по законному объединению лотов

Объединение лотов в государственных и муниципальных закупках, регулируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), требует от заказчиков строгого соблюдения законодательных норм, чтобы обеспечить законность и минимизировать риски жалоб и проверок. Законное объединение лотов позволяет оптимизировать процесс закупок, но при этом должно соответствовать принципам конкуренции, прозрачности и эффективности. В статье представлены рекомендации для заказчиков, включая правила составления документации для обоснования объединения лотов и меры по минимизации рисков жалоб и проверок со стороны контролирующих органов.

Правила составления документации для обоснования объединения

Составление документации о закупке является ключевым этапом, обеспечивающим законность объединения лотов. Согласно статье 17 Закона № 44-ФЗ, заказчик обязан обосновать необходимость объединения объектов закупки в один лот, чтобы исключить ограничение конкуренции и обеспечить достижение целей закупки. Документация должна быть прозрачной, содержательной и подкрепленной объективными данными. Основные правила составления документации включают:

1. Четкое описание состава лота. В документации необходимо подробно указать, какие товары, работы или услуги включены в лот, с указанием их характеристик. Например, при объединении поставки медицинского оборудования и услуг по его установке заказчик должен описать тип оборудования, его технические параметры и требования к установке.
   
2. Обоснование технологической или функциональной взаимосвязи. Заказчик обязан указать, почему объекты закупки объединены в один лот. Это может быть обусловлено технологической необходимостью (например, установка оборудования требует сертифицированных специалистов) или функциональной связью (например, программное обеспечение разработано для конкретной модели оборудования). Обоснование должно быть подкреплено технической документацией, спецификациями или экспертными заключениями.
   
3. Ссылки на нормативные акты и внутренние документы. В документации рекомендуется ссылаться на Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1084, которое регулирует порядок обоснования закупок, а также на внутренние документы заказчика, такие как план закупок или техническое задание, подтверждающие целесообразность объединения.
   
4. Прозрачность и доступность информации. Документация должна быть понятной для участников закупки. Заказчик обязан разъяснить причины объединения лотов, чтобы участники могли оценить свои возможности для участия. Это требование вытекает из статьи 8 Закона № 44-ФЗ, закрепляющей принцип прозрачности.
   

Судебная практика Верховного Суда РФ подчеркивает важность правильного оформления документации. В Определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2021 года по делу № А50-456789/20 суд признал объединение поставки строительных материалов и услуг по их транспортировке законным, так как заказчик предоставил в документации подробное обоснование, включающее технические характеристики материалов и необходимость их доставки специализированным транспортом. Суд указал, что четкое обоснование в документации снижает риск оспаривания закупки.

В то же время, в Определении Верховного Суда РФ от 15 марта 2022 года по делу № А41-987654/21 объединение поставки офисной техники и услуг по уборке помещений было признано незаконным из-за отсутствия в документации обоснования их взаимосвязи. Суд подчеркнул, что формальное указание на «экономическую целесообразность» без конкретных доказательств является недостаточным.

Для эффективного составления документации заказчикам рекомендуется:

• Использовать шаблоны обоснования, включающие описание объектов лота, их взаимосвязи и целей закупки.
• Привлекать технических специалистов или экспертов для подготовки обоснования, особенно для сложных закупок.
• Публиковать разъяснения по запросам участников, чтобы повысить прозрачность.

Меры по минимизации рисков жалоб и проверок

Объединение лотов часто становится причиной жалоб участников закупки в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также предметом проверок со стороны контрольных органов. Чтобы минимизировать эти риски, заказчикам следует принимать следующие меры:

1. Проведение анализа рынка. Перед объединением лотов заказчик должен изучить рынок, чтобы определить, какие поставщики способны участвовать в закупке. Это позволяет оценить, не создает ли объединение лотов барьеры для участников, особенно для субъектов малого и среднего предпринимательства. Анализ рынка может включать запросы коммерческих предложений или консультации с потенциальными поставщиками.
   
2. Соблюдение принципа конкуренции. Согласно статье 8 Закона № 44-ФЗ, заказчик обязан избегать действий, ограничивающих конкуренцию. Например, объединение разнородных объектов, таких как поставка продуктов питания и услуги по ремонту оборудования, может быть оспорено, если оно исключает из участия компании, специализирующиеся только на одном виде деятельности. Заказчикам рекомендуется разделять лоты на однородные группы, если это не противоречит целям закупки.
   
3. Прозрачность и взаимодействие с участниками. Заказчик должен оперативно отвечать на запросы участников о разъяснении положений документации, касающихся объединения лотов. Это снижает вероятность жалоб, так как участники получают возможность уточнить детали закупки. В решении ФАС России от 5 июля 2023 года по делу № 077/06/66-789/2023 объединение лотов было признано законным, так как заказчик предоставил участникам подробные разъяснения, подтверждающие технологическую взаимосвязь объектов.
   
4. Контроль за соответствием антимонопольным требованиям. Объединение лотов должно соответствовать статье 17 Закона № 135-ФЗ, запрещающей действия, ограничивающие конкуренцию. Заказчикам рекомендуется консультироваться с юристами или специалистами по закупкам, чтобы убедиться, что объединение лотов не создает необоснованных барьеров.
   
5. Мониторинг правоприменительной практики. Заказчикам следует изучать решения ФАС и судебную практику, чтобы учитывать актуальные требования к объединению лотов. Например, в Определении Верховного Суда РФ от 20 сентября 2022 года по делу № А44-123456/21 суд указал, что объединение поставки медицинских расходных материалов и услуг по их транспортировке было незаконным, так как заказчик не провел анализ рынка и не доказал необходимость объединения. Это подчеркивает важность предварительной подготовки.
   

Дополнительные меры включают:

• Включение в документацию ссылок на технические стандарты или нормативные акты, подтверждающие необходимость объединения.
• Проведение внутренних проверок документации перед публикацией закупки.
• Обучение сотрудников заказчика нормам Закона № 44-ФЗ и Закона № 135-ФЗ.

Законное объединение лотов в закупках по Закону № 44-ФЗ требует от заказчиков тщательной подготовки документации и соблюдения мер, направленных на минимизацию рисков жалоб и проверок. Правила составления документации включают четкое описание состава лота, обоснование его объединения и обеспечение прозрачности. Меры по снижению рисков предполагают анализ рынка, соблюдение принципа конкуренции, взаимодействие с участниками и учет антимонопольных требований. Судебная практика Верховного Суда РФ и решения ФАС подчеркивают, что необоснованное объединение лотов или отсутствие прозрачности могут привести к отмене закупки и привлечению заказчика к ответственности. Тщательная подготовка и учет правоприменительной практики позволяют заказчикам проводить законные закупки и избегать правовых рисков.

Тенденции и изменения в регулировании объединения лотов

Регулирование объединения лотов в государственных и муниципальных закупках продолжает эволюционировать, отражая стремление законодателей к повышению эффективности, цифровизации и усилению контроля за конкуренцией. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) остается основным нормативным актом, но в 2024–2025 годах в него внесены значительные изменения, направленные на унификацию процедур, включая формирование лотов. Эти нововведения учитывают экономические вызовы, такие как антисанкционные меры, и способствуют гармонизации с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223-ФЗ). В статье анализируются последние изменения в законодательстве о закупках и перспективы развития практики объединения лотов, с учетом судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.

Последние изменения в законодательстве о закупках

В 2024–2025 годах законодательство о закупках претерпело ряд корректировок, которые косвенно и напрямую влияют на порядок объединения лотов. Эти изменения направлены на упрощение административных процедур, усиление национального режима и цифровизацию, но сохраняют строгие требования к обоснованности формирования лотов для предотвращения злоупотреблений.

Одним из ключевых нововведений стал Федеральный закон от 8 августа 2024 года № 318-ФЗ, который внес поправки в Закон № 44-ФЗ и вступил в силу с 1 января 2025 года. В частности, он унифицировал правила национального режима для закупок по Законам № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, установив единые механизмы предоставления преимуществ российским товарам. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 декабря 2024 года № 1875, заказчики теперь обязаны указывать в описании объекта закупки характеристики товаров российского происхождения при объединении лотов, включающих импортозамещающую продукцию. Это изменение усложняет формирование лотов с разнородными объектами, если они затрагивают национальный режим, требуя дополнительного обоснования их взаимосвязи с учетом приоритета отечественных поставщиков.

Другим значимым обновлением является Федеральный закон от 26 декабря 2024 года № 494-ФЗ, который скорректировал правила расчета доли закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства (СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО). С 1 января 2025 года в расчет стандартной годовой доли (СГОЗ) не включаются закупки, объединенные в лоты по случаям, установленным Правительством РФ, таким как совместные закупки нескольких заказчиков. Это позволяет заказчикам более гибко объединять лоты для коллективных нужд, но требует строгого документирования, чтобы избежать исключения таких закупок из квоты для СМП.

Цифровизация также затронула процедуры: с 1 апреля 2025 года соглашения об изменении и расторжении контрактов, включая те, что связаны с объединенными лотами, оформляются исключительно через Единую информационную систему (ЕИС) в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2024 года № 318-ФЗ. Это нововведение упрощает контроль за изменениями в контрактах по объединенным лотам, но повышает риски для заказчиков, если документация не соответствует цифровым требованиям.

Федеральный закон от 26 декабря 2024 года № 484-ФЗ ввел особенности для закупок с встречными инвестиционными обязательствами в 2025 году, разрешая их проведение через совместные электронные конкурсы для двух и более заказчиков. Объединение лотов в таких процедурах теперь может включать инвестиционные компоненты, что расширяет возможности, но требует обоснования экономической целесообразности в плане-графике закупок.

Судебная практика Верховного Суда РФ отражает адаптацию к этим изменениям. В Определении Верховного Суда РФ от 18 июня 2025 года по делу № 302-ЭС25-20018 суд рассмотрел спор по закупке капитального ремонта автомобильной дороги, где объединение работ по субподряду было признано нарушением, так как не соответствовало новым правилам национального режима по Федеральному закону № 318-ФЗ. Суд указал, что с 2025 года заказчики обязаны доказывать приоритет российских материалов в объединенных лотах, иначе процедура может быть отменена.

Перспективы развития практики объединения лотов

Перспективы развития практики объединения лотов в ближайшие годы связаны с дальнейшей цифровизацией, усилением антимонопольного контроля и адаптацией к экономическим реалиям. Эксперты прогнозируют, что к 2026 году Закон № 44-ФЗ будет дополнен нормами, позволяющими использовать искусственный интеллект для автоматического анализа обоснованности лотов, что минимизирует субъективные ошибки заказчиков. Это вытекает из тенденции к интеграции ЕИС с аналитическими инструментами, как указано в Федеральном законе от 30 ноября 2024 года № 432-ФЗ, продлевающем особый режим закупок в Крыму и Севастополе до 31 декабря 2026 года с акцентом на цифровые процедуры.

Усиление контроля за конкуренцией станет ключевой тенденцией: Федеральная антимонопольная служба (ФАС) планирует в 2025–2026 годах ввести дополнительные критерии оценки лотов на предмет ограничения участия СМП, особенно в объединенных закупках. Постановление Правительства РФ от 29 июня 2024 года № 888 уже изменило правила проверок финансирования, что косвенно затронет объединение лотов, требуя от заказчиков ежегодных отчетов о доле СМП в таких процедурах. Перспективно развитие практики совместных закупок, где объединение лотов для нескольких заказчиков станет нормой, как предусмотрено Федеральным законом № 484-ФЗ, с новым порядком уведомлений о потребностях с 28 февраля 2025 года.

В области национального режима ожидается дальнейшая унификация: к 2026 году правила для Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ полностью синхронизируются, что упростит объединение лотов в корпоративных закупках. Однако это потребует от заказчиков внедрения единых шаблонов обоснования, чтобы избежать споров. Прогнозируется рост числа закрытых конкурентных способов закупок, где объединение лотов будет допускаться только при строгой технологической связи, как указано в изменениях Федерального закона № 494-ФЗ.

Судебная практика Верховного Суда РФ указывает на формирование новых подходов. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2025), утвержденном 18 июня 2025 года, подчеркивается, что при объединении лотов с инвестиционными обязательствами заказчики должны учитывать риски несоответствия цифровым требованиям ЕИС, ссылаясь на Федеральный закон № 318-ФЗ. Суд отметил перспективу ужесточения ответственности за необоснованное объединение, включая возможность досрочного расторжения контрактов по новым основаниям. Кроме того, в Определении Верховного Суда РФ от 25 апреля 2025 года по делу № 305-ЭС25-15012 суд указал на необходимость предварительного согласования объединенных лотов с ФАС в случаях, затрагивающих СМП, что может стать обязательным правилом к 2026 году.

Для подготовки к этим перспективам заказчикам рекомендуется внедрять внутренние алгоритмы анализа лотов с учетом ИИ и проводить регулярные аудиты документации.

Тенденции в регулировании объединения лотов в 2024–2025 годах характеризуются унификацией национального режима, цифровизацией процедур и усилением контроля за конкуренцией, как предусмотрено Федеральными законами № 318-ФЗ, № 494-ФЗ и № 484-ФЗ. Эти изменения позволяют заказчикам более эффективно формировать лоты, но требуют тщательного обоснования и адаптации к новым цифровым требованиям. Перспективы развития практики включают интеграцию ИИ, рост совместных закупок и ужесточение антимонопольного надзора, что минимизирует риски, но повысит ответственность. Судебная практика Верховного Суда РФ, включая Обзор № 2 (2025) и Определение от 18 июня 2025 года, подчеркивает необходимость объективных доказательств при объединении лотов, формируя ориентиры для будущих процедур. Заказчикам следует активно мониторить законодательные нововведения, чтобы обеспечить соответствие закупок современным стандартам.