Типичные ошибки заказчиков при формулировке требований ПП-1875 в ТЗ
Постановление Правительства РФ от 23.12.2024 N 1875 (в ред. от 11.02.2026) «О мерах по предоставлению национального режима…» (далее — ПП РФ № 1875) стало ключевым документом, регламентирующим применение запретов, ограничений и преимуществ для товаров российского происхождения. Однако, как показывает практика, именно на этапе формирования технического задания (ТЗ) заказчики допускают критические ошибки, которые влекут за собой жалобы в ФАС, отмену закупок и невозможность реализации принципов импортозамещения. В этой статье мы подробно разберем девять наиболее распространенных юридических ошибок, которые допускают заказчики при формулировке требований в рамках национального режима, и предложим способы их предотвращения. Понимание нюансов применения национального режима и подтверждения страны происхождения является базовой необходимостью для любого контрактного управляющего.
Тема 1: Ошибки в определении страны происхождения товара
1.1. Игнорирование реестровой модели подтверждения
Одной из самых грубых ошибок является требование к участникам закупки предоставить сертификат СТ-1 или иные бумажные документы для подтверждения страны происхождения, когда это противоречит пункту 3 ПП РФ № 1875. Законодатель четко установил, что для товаров из приложений № 1 и № 2 основным доказательством является номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции (для РФ) или евразийского реестра промышленных товаров (для государств-членов ЕАЭС). Требование «бумажного» сертификата в закупках, где объект закупки полностью состоит из товаров, включенных в эти перечни, является прямым нарушением ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 44-ФЗ. Это приводит к необоснованному ограничению количества участников и создает административные барьеры для добросовестных поставщиков, чья продукция уже прошла проверку и включена в реестр.
Заказчики часто забывают, что подтверждение через реестр является более приоритетным и удобным. Указание в заявке номера реестровой записи исключает необходимость предоставления дополнительных документов, что автоматизирует процесс проверки заявок. Включение в ТЗ требования о предоставлении копии заключения Минпромторга или иного документа, дублирующего информацию из реестра, свидетельствует о некомпетентности заказчика и является основанием для выдачи предписания об устранении нарушений. Более того, в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 3 документа, для радиоэлектронной продукции важно указывать не только номер записи, но и уровень продукции (первый или второй), что также часто упускается из виду при составлении ТЗ.
Практика ФАС последних лет показывает, что требования о предоставлении сертификата СТ-1 на товары из Перечня № 1 и № 2 являются безусловным нарушением. Заказчик должен понимать: если товар есть в реестре, участник обязан указать номер записи. Если товара в реестре нет, но заказчик не задекларировал это отсутствие в соответствии с абзацем четвертым подпункта «а» пункта 7 ПП РФ № 1875, то предложение такого товара приравнивается к иностранному. Поэтому в ТЗ необходимо четко прописывать, какой именно идентификатор (номер реестровой записи) должен быть указан в заявке, и что отсутствие такого номера влечет за собой определенные правовые последствия (отказ в допуске или применение ограничений). Анализ типичных ошибок при составлении документации позволяет сделать вывод, что ошибки заказчиков в документации являются лидирующей причиной для подачи жалоб в антимонопольный орган.
1.2. Неверное применение правил для «сложных» товаров
Особую сложность вызывают ситуации, когда объект закупки включает в себя товары, поставляемые при выполнении работ или оказании услуг. Многие заказчики ошибочно полагают, что если предметом контракта являются строительные работы (например, по коду ОКПД2 41.20), то требования национального режима предъявляются только к конечному результату. Однако пункт 1 ПП РФ № 1875 прямо указывает, что запреты, ограничения и преимущества распространяются на товары, в том числе поставляемые при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг. Это значит, что если в составе строительно-монтажных работ используются краны (позиция 41 Приложения № 1) или лифты (позиция 48 Приложения № 1), происхождение этих товаров должно быть подтверждено в соответствии с требованиями документа.
Ошибка заказчика часто заключается в том, что в ТЗ на выполнение работ он не устанавливает требований к происхождению основных материалов и оборудования, используемых подрядчиком. Это приводит к ситуации, когда подрядчик, выигравший конкурс, закупает для строительства объекта импортное оборудование, которое должно было быть российским по закону. Чтобы этого избежать, в техническом задании необходимо не просто указать перечень работ, но и прописать конкретные позиции товаров (с кодами ОКПД2 из приложений), которые будут использованы при их выполнении, с требованием подтвердить их происхождение реестровой записью. В противном случае, контроль за исполнением контракта со стороны заказчика становится невозможным, а цели импортозамещения — недостижимыми. Особенно остро этот вопрос стоит в сфере строительства, где правовая специфика строительства требует особого внимания к материалам, включаемым в смету.
Кроме того, важным нюансом является применение подпункта «з» пункта 3 ПП РФ № 1875. Если заказчик в извещении задекларировал отсутствие товара в реестре российской промышленной продукции (в порядке подпункта «а» пункта 7), то указание участником в заявке наименования страны происхождения «Россия» без номера реестровой записи, будет приравниваться к иностранному товару. Этот сложный механизм часто не учитывается заказчиками при формировании ТЗ и разъяснении его положений потенциальным участникам. Чтобы минимизировать риски, заказчику следует придерживаться установленного порядка подтверждения страны происхождения товара в госзакупках, четко прописывая все возможные сценарии в документации.
Тема 2: Ошибки в формировании лотов и объединении товаров
2.1. Нарушение запрета на смешивание товаров из разных перечней
Пункт 4 ПП РФ № 1875 содержит жесткие ограничения на объединение в один лот товаров, подпадающих под разные режимы (запрет, ограничение, преимущество), а также определенных специфических товаров. Заказчики часто игнорируют эти правила, стремясь «оптимизировать» закупку и объединяя в один лот десятки разнородных позиций. Подпункт «г» пункта 4 устанавливает исчерпывающий перечень товаров, которые не могут быть включены в предмет одного контракта с другими товарами. Например, нельзя объединять в один лот товары, указанные в позициях 143 и 144 Приложения № 2 (музыкальные инструменты) с любыми другими товарами, не указанными в этих позициях. Нарушение этого требования влечет за собой признание документации не соответствующей закону.
Наиболее часто встречающиеся нарушения касаются объединения лекарственных препаратов. Согласно абзацам двенадцатому и тринадцатому подпункта «г» пункта 4, существуют ограничения на включение в один лот жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (ЖНВЛП) с теми, которые в этот перечень не входят, а также стратегически значимых лекарственных средств с иными препаратами. Заказчик, включая в один лот, например, инсулин (ЖНВЛП) и антибиотик (не входящий в перечень стратегически значимых), нарушает установленный запрет. Это не только создает неудобства для производителей, специализирующихся на разных группах препаратов, но и противоречит правилам антимонопольного законодательства, ограничивая конкуренцию. При формировании лотов на лекарства необходимо учитывать особенности поставки лекарственных средств, которые регламентированы отдельными нормативными актами.
Для медицинских изделий также предусмотрены специальные правила. Например, нельзя объединять пробирки вакуумные для взятия образцов крови (позиция 17 Приложения № 1) с другими товарами. Аналогичные требования действуют для дефибрилляторов, аппаратов ИВЛ и иной сложной медицинской техники. Формирование лотов должно происходить с учетом кодов ОКПД2 и номенклатурной классификации медицинских изделий. Заказчикам необходимо скрупулезно проверять каждый код товара, планируемый к закупке, на предмет наличия его в указанных перечнях, и формировать лоты таким образом, чтобы не допустить их незаконного смешивания. Неправильное объединение лотов часто приводит к тому, что участники вынуждены подавать жалобы в ФАС, что затягивает процедуру закупки.
Юридические услуги по закупкам по всей стране
Консультации, в том числе онлайн.
Подготовка документов: претензии, жалобы, иски.
Представление интересов в УФАС и суде.
2.2. Некорректное применение исключений из правил (подпункт «и» пункта 4)
Пункт 4 ПП РФ № 1875 содержит ряд исключений, когда запреты, ограничения и преимущества не применяются. Однако заказчики часто трактуют эти исключения расширительно, применяя их там, где это не предусмотрено законом. В частности, подпункт «и» пункта 4 устанавливает, что запреты не применяются при закупке товара в целях исполнения контракта, заключенного с лицом, которое не является заказчиком, либо заключенного до 1 января 2025 г. Заказчики ошибочно полагают, что если контракт был заключен до 2025 года, то любая закупка в его рамках освобождается от национального режима. Однако важно учитывать, что это исключение действует только в отношении товара, поставляемого для исполнения такого контракта, и только если сам первоначальный контракт был заключен без применения запретов.
Еще одна распространенная ошибка связана с исключением для закупок товаров в целях изготовления вооружения и военной техники. Заказчики, ссылаясь на этот подпункт, пытаются закупать товары двойного назначения (например, компьютеры) без соблюдения национального режима, не имея на руках нормативно-технической документации, утвержденной в установленном порядке (литера «О1» и выше). Отсутствие такой документации или согласования с военным представительством делает применение исключения незаконным. ФАС и суды в таких случаях однозначно встают на сторону поставщиков, указывая, что заказчик обязан доказать наличие оснований для неприменения запрета.
Присоединяйтесь к нам — получайте полезные материалы и будьте в курсе последних новостей в сфере закупок!
Также необходимо помнить об исключениях, связанных с закупками за пределами РФ для обеспечения деятельности заказчика за границей, и о закупках в рамках проектов технологического суверенитета. Включение в ТЗ ссылки на эти исключения без подтверждения соответствующих обстоятельств (например, наличия аккредитации в иностранном государстве или включения проекта в реестр Минпромторга) является грубой ошибкой. Каждое исключение должно быть обосновано в документации о закупке, а в случае необходимости — подкреплено соответствующими разрешениями или уведомлениями. В случае возникновения спора, обжалование действий заказчика в суде будет успешным, если заказчик не сможет документально подтвердить право на применение исключения.
Тема 3: Ошибки в применении минимальной обязательной доли (МОД)
3.1. Неправильный расчет и контроль МОД
Пункт 2 и Приложение № 3 ПП РФ № 1875 устанавливают минимальную обязательную долю закупок товаров российского происхождения для отдельных заказчиков (хозяйственных обществ по 223-ФЗ, не относящихся к ОПК и субъектам естественных монополий). Частая ошибка заказчиков — неправильное определение объема закупок, который должен учитываться при расчете МОД. Согласно подпункту «л» пункта 4, МОД рассчитывается как процентное отношение к объему закупок соответствующих товаров, осуществленных заказчиком в отчетном году. Заказчики ошибочно включают в расчетный объем закупки, не подпадающие под действие Приложения № 3, или, наоборот, исключают из него те, которые должны учитываться. Для заказчиков, работающих по 223-ФЗ, важно понимать различия между этим законом и 44-ФЗ, поскольку сравнение 44-ФЗ и 223-ФЗ показывает, что подходы к регулированию МОД имеют существенные отличия.
Правила ведения отчетности по МОД также содержат свои подводные камни. Согласно Положению, утвержденному тем же Постановлением, отчет формируется на основе данных, включенных в реестр контрактов (договоров). Ошибки возникают, когда заказчик неверно идентифицирует товар в реестре, не указывает номер реестровой записи из реестра российской продукции или указывает не тот код ОКПД2. Это приводит к искажению статистических данных и невозможности корректной оценки достижения доли. Важно понимать, что товары, происходящие из государств-членов ЕАЭС, учитываются в составе российских для целей отчета, что часто забывают учитывать при внутреннем контроле.
Для заказчиков, которые обязаны соблюдать МОД, крайне важно вести раздельный учет закупок по каждой позиции Приложения № 3. Отсутствие такого учета и системы контроля за исполнением контрактов в части подтверждения происхождения товаров может привести к невыполнению установленных показателей. Ответственность за недостижение МОД хотя и не предусматривает прямых административных штрафов в КоАП РФ, но является предметом мониторинга Минфина и Минпромторга, результаты которого могут повлиять на оценку эффективности деятельности заказчика и выделение бюджетных средств в будущем. Помимо этого, систематическое недостижение показателей может стать предметом анализа эффективности закупок со стороны контролирующих органов.
3.2. Путаница между МОД и преимуществами
Заказчики часто смешивают два различных инструмента: минимальную обязательную долю (МОД) и преимущество, предусмотренное пунктом 1 ПП РФ № 1875. Это принципиально разные механизмы. Преимущество — это инструмент, используемый в рамках конкретной закупки (аукциона, конкурса), когда заявке с российским товаром присваивается понижающий коэффициент или она получает приоритет перед иностранной. МОД же — это инструмент планирования и отчетности, который не влияет на ход конкурентной процедуры, но требует от заказчика по итогам года подтвердить, что определенный процент от всего объема закупленного товара (в стоимостном выражении) составил товар российского происхождения.
Ошибка заключается в том, что заказчики пытаются установить в документации о закупке требования, связанные с МОД, как условия допуска или критерии оценки. Например, требуя от участника гарантий того, что в случае победы его поставка обеспечит выполнение заказчиком МОД. Это неправомерно. МОД — это обязанность самого заказчика, а не участника. Участник поставляет товар, а заказчик в конце года суммирует объемы и смотрит, достиг ли он целевого показателя. Включение условий о МОД в контракт или документацию в качестве критерия оценки заявки является нарушением и может быть обжаловано.
Кроме того, неверное понимание МОД приводит к ошибкам при формировании планов закупок. Заказчик, зная, что ему необходимо достичь 80% доли закупок щебня российского происхождения (позиция 1 Приложения № 3), должен планировать свои закупки таким образом, чтобы это было объективно возможно. Если он объявит конкурс на поставку щебня, где установит преимущество для российского товара, но при этом НМЦК будет сформирована на основе цен только иностранного щебня (что запрещено подпунктом «в» пункта 7), это создаст предпосылки для невыполнения плана. Для корректного планирования закупок и расчета лимитов следует использовать специализированные инструменты, например, методики обоснования цены контракта, которые позволяют избежать завышения НМЦК.
Тема 4: Ошибки в обосновании НМЦК
4.1. Использование иностранных аналогов при расчете цены
Подпункт «в» пункта 7 ПП РФ № 1875 устанавливает жесткие требования к определению начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) при закупке товаров из приложений № 1 и № 2. Ключевое требование — при определении идентичности и однородности товаров подлежат учету исключительно товары, происходящие из государств — членов Евразийского экономического союза. Это означает, что заказчик не может использовать в обосновании НМЦК цены на товары из «дальнего зарубежья» (Европа, США, Китай и т.д.), если такие товары не входят в перечень исключений, установленных подпунктом «г» пункта 7.
Нарушение этого правила — одна из самых распространенных ошибок. Заказчики формируют НМЦК, используя коммерческие предложения от компаний, предлагающих импортное оборудование высокого класса, что приводит к завышению цены. Если при этом на рынке есть российские аналоги или продукция из ЕАЭС, такое обоснование признается необоснованным. Более того, заказчик обязан направить запрос о предоставлении информации о цене не менее чем 3 субъектам деятельности в сфере промышленности, информация о которых включена в государственную информационную систему промышленности (ГИСП). Игнорирование ГИСП при расчете НМЦК является самостоятельным нарушением.
Ошибки возникают и при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Заказчик обязан искать идентичные товары, произведенные в ЕАЭС. Если их недостаточно, допускается использование информации из реестра контрактов о поставках аналогичных товаров, но также только происходящих из стран ЕАЭС. Использование цен на импорт из «недружественных» стран без обоснования их технической уникальности (отсутствия аналогов в ЕАЭС) влечет за собой не только предписания ФАС, но и привлечение к административной ответственности должностных лиц по ст. 7.30 КоАП РФ.
4.2. Исключения из правил обоснования НМЦК
Подпункт «г» пункта 7 устанавливает перечень случаев, когда особенности определения НМЦК, предусмотренные подпунктом «в», не применяются. Заказчики часто забывают о существовании этих исключений либо, наоборот, пытаются применить их необоснованно. Например, если закупка осуществляется для нужд государственного оборонного заказа, и порядок определения НМЦК устанавливается иными нормативными актами, то требования о поиске цен только в ЕАЭС не действуют. Однако заказчик должен иметь подтверждение, что закупка относится именно к ГОЗ (наличие государственного контракта, идентификатора госзаказа и т.д.).
Еще одно важное исключение — закупка товара в количестве одной штуки по цене не более 5 тыс. рублей, либо закупка с общей ценой контракта до 1 млн рублей, где цена единицы не превышает 5 тыс. рублей. В этих случаях заказчик освобождается от обязанности собирать предложения только от производителей из ЕАЭС. Однако эта льгота часто применяется некорректно: заказчики дробят крупные закупки на мелкие части, чтобы уйти от соблюдения требований. Антимонопольные органы квалифицируют это как искусственное дробление закупок с целью ухода от конкурентных процедур, что влечет за собой серьезные санкции.
Также важно помнить об исключении, связанном с отсутствием производства на территории РФ. Если в реестре российской промышленной продукции отсутствуют товары с нужными характеристиками, и заказчик задекларировал это в обосновании НМЦК, он может использовать в расчете цены иностранные товары. Однако декларирование должно быть произведено в строгом соответствии с подпунктом «а» пункта 7 (уведомление в Минпромторг). Без такого уведомления использование иностранных цен является нарушением.
Тема 5: Ошибки при закупке программного обеспечения (ПО)
5.1. Неправильное применение запрета и требований к «доверенному ПО»
Закупки программного обеспечения регулируются позицией 146 Приложения № 1, что устанавливает запрет на допуск иностранного ПО. Однако сложность заключается в том, что с 2025 года вступили в силу изменения, связанные с требованиями к доверенному программному обеспечению. Подпункты «д» и «ж» пункта 3, а также подпункт «х» пункта 4 ПП РФ № 1875 вводят новые правила: подтверждение происхождения из РФ или ЕАЭС не является единственным условием. Для получения преимущества и для того, чтобы не быть приравненным к иностранному, программное обеспечение должно соответствовать требованиям, установленным частями 3.7 и 3.9 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений…».
Ошибка заказчиков заключается в том, что они продолжают требовать в ТЗ только наличие номера реестровой записи из реестра отечественного ПО (или евразийского реестра), забывая о необходимости наличия отметки о соответствии требованиям к доверенному ПО. Если в реестровой записи такая информация отсутствует, то при наличии другой заявки с ПО, имеющим такую отметку, первая заявка будет приравнена к иностранной. Это меняет подход к формированию требований: в документации необходимо прямо указывать, что участник должен представить не просто номер реестровой записи, а номер реестровой записи, содержащей информацию о соответствии требованиям к доверенному ПО. Учитывая специфику отрасли, специфика продажи IT-услуг по госзакупкам требует от заказчика глубокого понимания предмета закупки.
Кроме того, важно учитывать, что запрет на иностранное ПО распространяется на любые формы его поставки: на материальном носителе, в электронном виде по каналам связи, а также при предоставлении прав использования (лицензий). Подпункт «о» пункта 4 уточняет, что запрет применяется, даже если ПО включено в состав объекта закупки наряду с иными товарами. Это значит, что заказчик не может «спрятать» покупку импортной СУБД или операционной системы внутри контракта на поставку серверного оборудования, рассчитывая на то, что основное оборудование является российским. В ТЗ на поставку оборудования с предустановленным ПО требования о происхождении ПО должны быть прописаны четко и недвусмысленно.
5.2. Ошибки в обосновании неприменения запрета (исключения)
Пункт 5 ПП РФ № 1875 содержит основания, когда запрет на иностранное ПО может не применяться. Заказчики часто допускают ошибки при формулировке обоснования этих исключений в описании объекта закупки. Самое распространенное основание — отсутствие в реестрах (российском или евразийском) программного обеспечения того же класса, что и требуемое. Подпункт «е» пункта 5 требует, чтобы в описание объекта закупки было включено не просто указание на «отсутствие», а конкретный класс ПО и требования к функциональным характеристикам. Часто заказчики либо вообще не включают такое обоснование, либо формулируют его абстрактно, что позволяет участникам жаловаться на создание преимуществ для конкретного иностранного вендора.
Второе основание — несоответствие существующего российского ПО требованиям заказчика по функциональным характеристикам (подпункт «ж» пункта 5). Это самое сложное для обоснования. Заказчик обязан не просто заявить, что «российское ПО не подходит», а провести сравнительный анализ: указать функциональные, технические и эксплуатационные характеристики, по которым российское ПО (с указанием конкретных названий и номеров реестровых записей) уступает требованиям заказчика. Отсутствие такого детального анализа делает обоснование незаконным, а закупку — уязвимой для обжалования. Заказчики же часто ограничиваются общими фразами, что приводит к отмене закупок.
Важно помнить, что для некоторых заказчиков (например, из перечня распоряжения Правительства РФ от 7 февраля 2024 г. N 270-р) положения подпункта «ж» пункта 5 не применяются, что также часто упускается из виду. При формировании ТЗ необходимо проверять, относится ли заказчик к числу лиц, для которых установлены особые правила закупок ПО. Ошибки в этом вопросе могут привести к тому, что даже корректное обоснование будет признано не соответствующим закону, так как оно применено к субъекту, на которого данное исключение не распространяется. Для защиты своих интересов поставщики могут использовать обжалование условий контракта в суде, если сочтут требования заказчика необоснованными.
Тема 6: Ошибки при закупке лекарственных средств
6.1. Неверное применение ограничений и преимуществ для ЖНВЛП
Закупки лекарственных препаратов (позиция 433 Приложения № 2) имеют свою сложную специфику, регулируемую подпунктами «у», «ф» пункта 4 и пунктом 10 ПП РФ № 1875. Основная ошибка заказчиков — непонимание разницы между режимами для ЖНВЛП, не входящих в перечень стратегически значимых, и для стратегически значимых лекарств. Для ЖНВЛП (не входящих в перечень стратегически значимых) применяется не только ограничение, но и преимущество, причем преимущество имеет свою особенность: заявка с препаратом, произведенным в ЕАЭС, но с нарушением локализации (не все стадии производства осуществляются на территории ЕАЭС), приравнивается к иностранной, если есть заявка с полностью локализованным препаратом.
Заказчики часто ошибаются, требуя в документации по ЖНВЛП только «российское происхождение» или только наличие регистрационного удостоверения. Им необходимо четко прописывать требования к стадиям технологического процесса. Для подтверждения полного цикла производства требуется не просто номер реестровой записи, но и документ, выданный Минпромторгом, содержащий сведения о стадиях производства молекулы действующего вещества (подпункт «в» пункта 3). Отсутствие требования о предоставлении такого документа или, наоборот, требование его в тех случаях, когда закупается препарат, не требующий полной локализации (например, иностранный, по исключению), является грубой ошибкой.
С 1 июля 2026 года вступает в силу подпункт «ф» пункта 4, который ужесточает требования к закупкам стратегически значимых лекарственных средств (утверждены распоряжением N 1141-р). Для таких препаратов любая заявка, предлагающая препарат, не полностью локализованный на территории ЕАЭС (даже российский, но с импортной субстанцией), будет приравниваться к иностранной, если есть заявка с полностью локализованным препаратом. Заказчики уже сейчас должны готовить свою документацию к этому изменению, требуя от участников подтверждения полного цикла производства для этой категории товаров. В сфере здравоохранения также важно учитывать особенности поставки лекарственных средств по 223-ФЗ, если заказчик является государственной корпорацией или естественной монополией.
6.2. Особенности формирования лотов (совмещение МНН)
Правила формирования лотов лекарственных средств регулируются не только ПП РФ № 1875, но и постановлением Правительства РФ от 17 октября 2013 г. N 929. Ошибка заказчиков заключается в игнорировании требования о предельном значении НМЦК лота, при превышении которого нельзя объединять в один лот препараты с разными международными непатентованными наименованиями (МНН). Многие заказчики, особенно на уровне муниципалитетов, объединяют в один лот «лекарства для стационара» с десятками различных МНН, что позволяет участвовать в закупке только крупным дистрибьюторам, ограничивая конкуренцию производителей.
Подпункт «г» пункта 4 ПП РФ № 1875 добавляет новые запреты на смешивание. Нельзя объединять в один лот ЖНВЛП с теми, которые не входят в этот перечень, а также стратегически значимые лекарства с теми, которые не входят в перечень стратегически значимых. Это требование часто нарушается. Заказчики, формируя лот на поставку «антибиотиков», могут включить в него как обычный амоксициллин (ЖНВЛП, но не стратегически значимый), так и некоторые резервные антибиотики, которые могут быть отнесены к стратегически значимым. Такое смешивание является нарушением.
Для того чтобы избежать ошибок, заказчику необходимо при формировании лота анализировать каждый препарат на предмет его включения в перечень ЖНВЛП и перечень стратегически значимых. Если хотя бы один препарат из лота относится к стратегически значимым, весь лот подпадает под действие подпункта «ф» пункта 4, что требует от участников подтверждения полной локализации. Если в лоте смешаны ЖНВЛП и не-ЖНВЛП, это прямо запрещено. Оптимальный путь — формирование лотов по одному МНН или по группе МНН, но с соблюдением стоимостных и категориальных ограничений, установленных законодательством.
Тема 7: Ошибки при закупке медицинских изделий
7.1. Сложности с подтверждением происхождения (сертификаты и реестры)
Закупки медицинских изделий (позиции 362-432 Приложения № 2) регулируются переходными положениями и сложными правилами подтверждения происхождения. Основная ошибка заказчиков — незнание переходных периодов, установленных пунктом 10 ПП РФ № 1875. Для многих медицинских изделий (например, расходных материалов для ИВЛ, контейнеров для крови) действуют переходные периоды до 30 июня 2026 г., в течение которых допускается подтверждение происхождения сертификатом СТ-1 по правилам СНГ. Заказчики, не учитывая это, требуют предоставления реестровых записей (из российского или евразийского реестра), что может быть объективно невозможно для некоторых видов продукции, еще не прошедших процедуру реестрации в новых условиях.
Для более сложных медицинских изделий (например, контейнеры для крови, устройства для переливания) Приложение № 4 устанавливает дополнительные требования: необходимо не просто наличие сертификата СТ-1, но и акт экспертизы Торгово-промышленной палаты, подтверждающий, что доля стоимости иностранных материалов в цене конечной продукции не превышает установленных пределов (например, 10% или 20%). Заказчики часто упускают из виду требование о предоставлении акта экспертизы ТПП, ограничиваясь только сертификатом о происхождении. Это делает приемку товара невозможной, так как без подтверждения доли локализации товар не может считаться произведенным в ЕАЭС в смысле национального режима. Для проверки добросовестности участников, предлагающих сложное медицинское оборудование, рекомендуется использовать инструкцию по проверке аффилированности участника закупки, чтобы исключить сговор.
Кроме того, необходимо обращать внимание на соответствие кодов. Позиции приложений применяются с учетом кодов ОКПД2 и, что особенно важно для медизделий, кодов вида медицинского изделия в соответствии с номенклатурной классификацией, утвержденной Минздравом. Ошибка заказчика заключается в том, что в ТЗ он указывает только код ОКПД2 (например, 32.50.13.190), не уточняя код номенклатурной классификации. Участник может предложить изделие с подходящим кодом ОКПД2, но с кодом номенклатурной классификации, не входящим в перечень. Такая заявка, формально подходящая под код ОКПД2, может не подпадать под действие национального режима, что создает риски некорректного применения мер поддержки.
7.2. Применение понижающих коэффициентов и преимуществ
Для медицинских изделий, включенных в Приложение № 2, установлен режим ограничения, а не запрета. Это означает, что заказчик обязан допускать к участию заявки с иностранными товарами, но применять к ним механизм «третий лишний» (если есть две заявки с товарами из ЕАЭС, иностранная отклоняется) или понижающие коэффициенты при оценке. Ошибка заказчиков часто заключается в том, что они либо не применяют эти механизмы вообще (отклоняя иностранные заявки без анализа наличия российских), либо применяют их некорректно, не соблюдая процедуру сопоставления заявок, установленную ФЗ № 44-ФЗ.
В рамках 44-ФЗ, согласно статье 14, если в аукционе подана заявка с товаром из ЕАЭС, а также заявки с иностранными товарами, контракт заключается с участником, предложившим товар из ЕАЭС, даже если его цена выше. Заказчики, привыкшие к принципу «победил тот, кто предложил наименьшую цену», часто совершают ошибку, пытаясь заключить контракт с иностранным участником с минимальной ценой, игнорируя наличие российской заявки. Это является грубейшим нарушением и влечет за собой не только отмену результатов закупки, но и внесение должностных лиц в реестр нарушителей.
В конкурентных закупках (конкурс, запрос предложений) преимущество выражается в присвоении заявке с российскими товарами (или товарами из ЕАЭС) условной скидки в размере 15% по критерию цены (если НМЦК не превышает определенного порога). Ошибка заказчика — неправильный расчет баллов. Например, если в конкурсе оцениваются и цена, и квалификация, то преимущество применяется только к цене, а не к некритериальным показателям. Неверное применение формулы оценки (сравнение цены с учетом 15% скидки против цены без скидки) приводит к неверному определению победителя и является основанием для обжалования. В случае нарушения заказчиком правил оценки заявок, обжалование решения о победителе тендера может привести к отмене итогов закупки.
Тема 8: Ошибки в установлении квалификационных требований
8.1. Незаконное требование опыта, связанного с импортозамещением
Заказчики, стремясь гарантированно получить качественный товар, иногда включают в ТЗ требования, косвенно связанные с импортозамещением, которые являются дискриминационными. Например, требование наличия у участника опыта поставки товаров, включенных в реестр российской промышленной продукции, за последние 3 года на определенную сумму. Формально это не запрещено, если такой опыт является показателем квалификации. Однако ошибка возникает, когда такое требование устанавливается для товаров, которые только начинают выпускаться в РФ и физически не могли быть поставлены в больших объемах ранее, либо когда оно не связано с предметом закупки.
Согласно подпункту «а» пункта 7 ПП РФ № 1875, если заказчик закупает товар из Приложения № 2, которого нет в реестре российской промышленной продукции, он обязан задекларировать это и направить уведомление в Минпромторг. В такой ситуации заказчик не может требовать от участников наличия опыта поставок этого товара из реестра, так как его объективно нет. Требование опыта поставок «аналогичных» товаров, которые не являются идентичными, также может быть оспорено, так как создает преимущество для компаний, торговавших импортом, перед производителями, которые только начинают производство.
Еще одна распространенная ошибка — требование о наличии у участника сертификата СТ-1 или заключения ТПП на стадии подачи заявки для товаров, которые участник планирует закупить после победы. Это противоречит принципам допуска, так как участник может являться производителем, но сертификат выдается на партию товара. Подобные требования расцениваются как создание необоснованных барьеров. Заказчик вправе требовать подтверждения происхождения товара, который участник предлагает к поставке, на момент подачи заявки, но в форме реестровой записи, а не физического сертификата на бумаге, если речь идет о товарах из реестра.
8.2. Ошибки в оценке заявок по критерию квалификации
В конкурсах, где применяется национальный режим, заказчики часто неправильно выстраивают систему оценки заявок, особенно по нестоимостным критериям. Например, они могут установить, что баллы за опыт поставки российских товаров начисляются по одному коэффициенту, а за опыт поставки иностранных — по другому, либо вообще исключить из оценки опыт поставки импорта. Если это не предусмотрено прямо законом (а в ПП РФ № 1875 таких исключений нет), такая дифференциация может быть признана дискриминационной, так как ограничивает конкуренцию.
Важно помнить, что преимущество, установленное ПП РФ № 1875, касается только критерия «цена» (или «сумма цен запасных частей» и т.д.), но не распространяется на критерии, связанные с квалификацией (опыт, деловая репутация, обеспеченность ресурсами). Поэтому включение в критерии оценки факторов, напрямую связанных с «российскостью» (например, количество сотрудников-россиян, регистрация в РФ более 10 лет), не основано на национальном режиме и является нарушением. Оценка должна быть объективной и не зависеть от страны происхождения товара, если только закон не устанавливает прямых преференций.
Ошибки возникают и при подсчете баллов, когда заявка с российским товаром имеет право на «преимущество» в виде 15% скидки на цену. Если заказчик использует систему оценки, где цена оценивается по шкале от 0 до 100 баллов, он должен правильно применить эту скидку. Нельзя сначала начислить баллы за цену, а потом применить скидку к баллам. Нужно либо снизить цену предложения в формуле, либо сравнивать цены с учетом скидки. Некорректный алгоритм расчета приводит к неверному определению победителя. Для расчета обеспечения исполнения контракта и других финансовых показателей заказчики могут использовать специализированные инструменты, например, калькуляторы обеспечения исполнения контракта, чтобы избежать ошибок в определении его размера.
Тема 9: Ошибки в приемке и исполнении контракта
9.1. Несоответствие приемки заявленным требованиям
Ошибки заказчиков не заканчиваются на этапе заключения контракта. На этапе приемки часто возникают споры по подтверждению страны происхождения. Условие о том, что замена радиоэлектронной продукции первого уровня на продукцию более низкого уровня не допускается (подпункт «б» пункта 7), часто игнорируется. Заказчик при приемке партии серверов, где по контракту требовалась поставка радиоэлектронной продукции первого уровня, может обнаружить, что поставщик привез оборудование, которое является российским, но имеет статус «второго уровня». Если заказчик не проверит этот статус в реестре российской промышленной продукции, он может подписать акт приемки, что впоследствии будет расценено контролирующими органами как ненадлежащее исполнение обязанностей по контролю.
Похожая ситуация с лекарственными препаратами. Контракт должен содержать условие о том, что замена препарата, полностью локализованного в ЕАЭС, на препарат с неполным циклом производства не допускается. На практике заказчики, проводя приемку, смотрят только на наличие регистрационного удостоверения и название, не проверяя информацию о стадиях производства в документах, выданных Минпромторгом (для стратегически значимых препаратов). Отсутствие проверки этих документов на этапе приемки может привести к тому, что заказчик оплатит «условно российский» препарат, который по закону должен был быть отклонен, что является нарушением и может повлечь претензии со стороны органов финансового контроля. В случае выявления нарушений при приемке заказчик вправе отказаться от приемки, и тогда вопрос о том, что делать поставщику при отказе заказчика принять товар, будет решаться уже в претензионно-судебном порядке.
Особую сложность представляют случаи, когда товар поставляется в рамках выполнения работ. Заказчик, принимая выполненные работы (например, по строительству), должен убедиться, что в составе работ были использованы товары из приложений № 1 и № 2 именно российского происхождения. Если в актах КС-2 не расшифровано происхождение материалов, а подрядчик не предоставил номера реестровых записей, приемка таких работ может быть признана незаконной. В ТЗ и в контракт необходимо закладывать обязанность подрядчика предоставлять подтверждающие документы на все товары, указанные в перечнях, еще до подписания актов приемки.
9.2. Ответственность за нарушения при исполнении
Заказчики часто недооценивают свою ответственность за ненадлежащий контроль соблюдения национального режима на этапе исполнения контракта. Если выяснится, что поставщик заменил товар российского происхождения на иностранный без согласования, а заказчик принял и оплатил его, это может быть квалифицировано как нецелевое использование бюджетных средств (если закупка проводилась по 44-ФЗ). Органы финансового контроля могут потребовать возврата средств, уплаченных за иностранный товар, поставленный взамен российского, если это было сделано в нарушение условий контракта, предусматривающих запрет такой замены.
Для заказчиков по 223-ФЗ (хозяйственные общества) риски связаны с отчетностью по МОД. Если заказчик не обеспечил контроль происхождения товаров на этапе приемки, в реестр договоров могут быть внесены некорректные данные (например, товар российский, а в реестре он отражен как импортный, или наоборот). Это приведет к искажению отчета об объеме закупок российских товаров. За недостоверность сведений, размещенных в ЕИС, предусмотрена административная ответственность по ст. 7.32.3 КоАП РФ (штраф на должностных лиц до 50 000 рублей). Для корректного учета и анализа закупок заказчики могут использовать инструменты автоматизации учета в госзакупках, которые помогают избежать ошибок при формировании отчетности.
Таким образом, ошибки на этапе приемки имеют не меньшую юридическую значимость, чем ошибки на этапе формирования ТЗ. Заказчику необходимо разработать внутренние регламенты приемки, которые четко определяют, какие документы (реестровые номера, сертификаты, акты ТПП) должны быть проверены перед подписанием акта приемки-передачи. Особенно это актуально для сложных поставок, где требуется подтверждение уровня радиоэлектронной продукции или полного цикла производства фармацевтической субстанции. Игнорирование этих требований делает заказчика уязвимым для проверок и взысканий. В случае нарушения заказчиком сроков оплаты за поставленный товар, поставщик имеет право на взыскание неустойки, что подтверждается судебной практикой по взысканию неустойки с заказчика.
Подводя итог, можно сказать, что ошибки при формулировке требований в рамках ПП РФ № 1875 носят системный характер и требуют от заказчиков высокой квалификации. Для минимизации рисков необходимо тщательно анализировать объект закупки на предмет включения его в перечни, корректно использовать реестровую модель подтверждения, соблюдать правила формирования лотов и особенности обоснования НМЦК. Внимание к деталям на всех этапах — от планирования до приемки — позволит избежать претензий со стороны ФАС, контрольно-счетных органов и недобросовестных поставщиков, а также достичь целей государственной политики по импортозамещению.