С 1 января 2025 года вступило в силу Постановление Правительства РФ от 23.12.2024 № 1875 (с последними изменениями от 11.02.2026), которое кардинально изменило архитектуру применения национального режима в сфере государственных и корпоративных закупок. Документ объединил, систематизировал и ужесточил ранее действовавшие механизмы запретов, ограничений и преференций в пользу российских товаров, работ и услуг. Настоящая статья представляет собой подробный юридический разбор ключевых аспектов ПП-1875, структурированный по девяти наиболее актуальным темам, охватывающим как общие принципы, так и специальные случаи применения. Материал адресован контрактным управляющим, юристам, специалистам по закупкам и поставщикам, стремящимся минимизировать риски и эффективно применять новые правила.
1. Система мер национального режима: запрет, ограничение и преимущество
Постановление № 1875 устанавливает три основные меры защиты внутреннего рынка: абсолютный запрет на допуск иностранной продукции по определенным позициям, ограничение (условие «третий лишний» или ценовая преференция) и преимущество в отношении товаров российского происхождения. Эти инструменты применяются как в рамках 44-ФЗ, так и 223-ФЗ, с учетом особенностей, определенных документом. Система построена на трех приложениях, каждое из которых содержит перечни товаров, работ и услуг, в отношении которых действует конкретный режим. Приложение № 1 (запрет) включает 151 позицию, начиная от текстиля и одежды, заканчивая программным обеспечением и консультационными услугами. Приложение № 2 (ограничение) охватывает более 465 позиций — от щебня и подгузников до сложных медицинских изделий и лекарств. Приложение № 3 устанавливает минимальные обязательные доли закупок для определенных заказчиков по 223-ФЗ. Важно понимать, что эти меры не являются альтернативными: для одного товара может действовать запрет, а для другого — ограничение или требование по минимальной доле.
1.1. Запрет закупок иностранных товаров (Приложение № 1)
Запрет, предусмотренный пунктом 1 ПП-1875, является самой жесткой формой защиты. Он означает, что заказчик не вправе допускать к участию в закупке (или заключать контракт) товары, происходящие из иностранных государств (за исключением стран ЕАЭС, которые в рамках национального режима приравниваются к российским), работы и услуги иностранных лиц. Запрет распространяется на товары из перечня Приложения № 1, а также на закупки в рамках государственного оборонного заказа, независимо от наличия товара в перечне. Например, под запрет попадают практически все виды текстиля (код 13.2), одежды (14.1), обуви (15.2), легковые и грузовые автомобили (29.10.2, 29.10.4), станки, медицинские изделия — аппараты ИВЛ (позиция 139), программное обеспечение (позиция 146), а также аудиторские и консультационные услуги. Исключения из запрета строго регламентированы пунктом 5 постановления и требуют наличия специального разрешения Минпромторга (для промтоваров), декларирования отсутствия производства в РФ, либо применения малых пороговых значений стоимости (например, до 300 тыс. руб. за единицу товара по отдельным позициям).
Ключевой особенностью применения запрета является необходимость подтверждения происхождения товара. Для товаров из Приложения № 1 основным доказательством российского происхождения служит номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции (сведения о баллах за локализацию). Для программного обеспечения — номер из реестра отечественного ПО (единый реестр российских программ). Если в заявке участника отсутствует требуемый номер реестровой записи, либо страна происхождения указана как иностранная (не ЕАЭС), такая заявка подлежит отклонению. Для закупок у единственного поставщика также действует запрет, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 5. Практика применения показывает, что заказчики должны крайне внимательно проверять достоверность сведений о реестровых номерах, поскольку ответственность за незаконный допуск иностранного товара лежит на закупочной комиссии.
Важно учитывать, что запрет распространяется не только на готовые товары, но и на товары, поставляемые при выполнении работ или оказании услуг (например, материалы, используемые подрядчиком). Если объект закупки включает хотя бы один товар из Приложения № 1, весь контракт подпадает под запрет, и заказчик обязан требовать от участников подтверждения российского происхождения таких товаров. Вместе с тем, подпункт «и» пункта 4 устанавливает перечень исключений, когда запрет не применяется: закупки в целях исполнения контрактов, заключенных до 2025 года, закупки вооружения и военной техники по специальной документации, закупки для служебного пользования и ряд других. Несоблюдение запрета влечет за собой признание контракта ничтожным в части поставки иностранного товара и административные штрафы по ст. 7.30 КоАП РФ.
Анализ судебной практики, складывающейся после введения ПП-1875, показывает, что арбитражные суды поддерживают жесткую позицию контролирующих органов: отсутствие в заявке номера реестровой записи или указание неверного кода ОКПД2, не соответствующего Приложению № 1, является безусловным основанием для отклонения заявки. Также суды отмечают, что заказчик не вправе самостоятельно «смягчать» запрет, даже если товар объективно не производится в РФ, без получения соответствующего разрешения Минпромторга или иного уполномоченного органа. В связи с этим, поставщикам, планирующим участвовать в закупках с запретом, необходимо заранее позаботиться о включении продукции в реестр российской промышленной продукции или евразийский реестр. Подробный обзор правил нацрежима и практики их применения позволяет глубже понять правовые риски и способы их минимизации.
1.2. Ограничение допуска иностранных товаров (Приложение № 2)
Ограничение, установленное пунктом 1 ПП-1875 для товаров из Приложения № 2, представляет собой гибкий механизм, позволяющий заказчику допускать иностранные товары, но с применением ценовых преференций или по правилу «третий лишний». Основная цель — стимулировать закупки российской продукции, не создавая полного запрета там, где импортозамещение пока невозможно. Суть ограничения сводится к тому, что если на участие в закупке подана заявка с российским товаром (или товаром из ЕАЭС), то заявки с иностранным товаром рассматриваются по остаточному принципу. При проведении конкурсов и аукционов применяется механизм снижения цены контракта для иностранных участников: контракт с победителем, предложившим иностранный товар, заключается по цене, сниженной на 15% (для товаров из Приложения № 2) или на иной процент, если это установлено нормативными актами. В случае если победителем признан участник с иностранным товаром, но при этом была заявка с российским товаром, которая не отклонена, цена контракта для победителя-иностранца снижается на величину предоставляемой преференции.
Перечень товаров, попадающих под ограничение, весьма обширен. Это, например, щебень (08.12.12.140), подгузники детские (17.22.12.120), мебель офисная и кухонная (31.01.1, 31.02.10), большинство медицинских изделий (позиции 362–433), ортопедические изделия, слуховые аппараты, ряд пищевых продуктов (огурцы, томаты, рыба, сыры). С 1 июля 2026 года вступают в силу ужесточенные требования к подтверждению происхождения лекарственных препаратов из перечня стратегически значимых: будет необходимо подтверждать все стадии производства, включая синтез молекулы действующего вещества на территории ЕАЭС (подпункты «у» и «ф» пункта 4). В переходный период (до 30 июня 2026) допускается подтверждение сертификатом СТ-1, но после этой даты потребуется номер реестровой записи из евразийского реестра промышленных товаров с указанием баллов. Унификация национального режима направлена на создание единых правил для всех заказчиков, что особенно важно для медицинской отрасли.
Для заказчиков, работающих по 44-ФЗ, применение ограничения влечет необходимость четкого описания объекта закупки с указанием кодов ОКПД2, включенных в Приложение № 2. В извещении обязательно декларируется применение ограничения. Заявки участников должны содержать наименование страны происхождения, а для товаров из Приложения № 2, в случае если они российские или евразийские, — номер реестровой записи. Если участник не предоставил такой номер, его товар считается иностранным, и к нему применяются ограничения (ценовая преференция в пользу российских участников). Важно отметить, что в отличие от запрета, заказчик вправе не отклонять иностранную заявку, но обязан применить механизм «снижения цены» или отдать приоритет российскому товару при сопоставлении заявок. На практике это означает, что даже если иностранный участник предложил минимальную цену, победа может быть присуждена российскому участнику с ценой, не превышающей предложение иностранца с учетом преференции.
Особое внимание следует уделить положениям подпункта «ц» пункта 4. Если заказчик задекларировал отсутствие в реестре российской промышленной продукции товара с нужными характеристиками, но на закупку подана заявка с номером реестровой записи из реестра РФ, то заявка, в которой страна происхождения указана просто как «Россия» (без номера реестра), приравнивается к иностранной. Это правило стимулирует участников включать свои товары в реестр, даже если заказчик изначально полагал, что таких товаров нет. Таким образом, механизм ограничения тесно увязан с информацией из ГИСП и реестров, что требует от участников и заказчиков постоянного мониторинга актуальных данных. Анализ методик обоснования начальной цены контракта помогает правильно формировать НМЦК с учетом требований национального режима.
Юридические услуги по закупкам по всей стране
Консультации, в том числе онлайн.
Подготовка документов: претензии, жалобы, иски.
Представление интересов в УФАС и суде.
2. Субъектный состав и сфера действия национального режима
ПП-1875 распространяется на широкий круг заказчиков, но с дифференциацией в зависимости от вида закупки (44-ФЗ или 223-ФЗ) и отраслевой принадлежности. Понимание того, кто именно обязан применять запреты, ограничения и преимущества, критически важно для построения системы внутреннего контроля и планирования закупок. Статья 14 Федерального закона № 44-ФЗ и статья 3.1-4 Федерального закона № 223-ФЗ служат правовой основой для введения мер национального режима, а ПП-1875 конкретизирует эти нормы. При этом постановление вносит важные коррективы: некоторые заказчики по 223-ФЗ освобождаются от применения запретов и ограничений, но для них устанавливаются минимальные обязательные доли закупок российских товаров. Ниже детально разбираются категории лиц, на которые распространяются те или иные правила.
2.1. Заказчики по 44-ФЗ: общие и специальные правила
Для заказчиков, работающих в рамках Федерального закона «О контрактной системе» (государственные и муниципальные органы, казенные учреждения, бюджетные и автономные учреждения при осуществлении закупок за счет бюджетных средств), требования ПП-1875 действуют в полном объеме. Это означает, что при закупке товаров из Приложения № 1 применяется безусловный запрет на допуск иностранной продукции, за исключением случаев, перечисленных в пункте 5 (например, отсутствие производства в РФ, подтвержденное разрешением Минпромторга). При закупке товаров из Приложения № 2 применяется ограничение с ценовыми преференциями. Также действует преимущество, предусмотренное пунктом 1, в отношении товаров, не указанных в приложениях. Особенностью для заказчиков по 44-ФЗ является правило о неделимости лота: нельзя объединять в один лот товары из Приложения № 1 (запрет) с иными товарами, если это не предусмотрено исключениями (подпункт «г» пункта 4). Например, запрещено объединять в один лот медицинские маски (позиция 141 Приложения № 1) с лекарствами (Приложение № 2), равно как и объединять пробирки вакуумные (позиция 17) с другими товарами.
Важное нововведение касается описания объекта закупки при отсутствии товара в реестре российской промышленной продукции. Заказчик обязан задекларировать этот факт в извещении и направить уведомление в Минпромторг. Без такого уведомления применение исключений из запрета или ограничения невозможно. Кроме того, при определении начальной (максимальной) цены контракта на товары из Приложений № 1 и № 2 заказчик обязан направлять запросы о предоставлении информации о цене не менее чем трем субъектам деятельности в сфере промышленности, информация о которых включена в ГИСП. Если в ГИСП менее трех производителей, запросы направляются поставщикам, чьи контракты размещены в реестре контрактов. Это правило направлено на формирование объективной рыночной цены, основанной на российских или евразийских товарах, исключая использование «иностранных» ценовых ориентиров.
Для заказчиков, осуществляющих закупки в рамках государственного оборонного заказа, установлены дополнительные особенности. В соответствии с подпунктом «и» пункта 4 и подпунктом «ч» пункта 4, запрет и ограничение не применяются при закупке товаров в целях изготовления, ремонта, модернизации вооружения и военной техники по нормативно-технической документации, утвержденной в установленном порядке. Также не применяются меры национального режима при закупке вооружения, военной и специальной техники, принятых на вооружение. Вместе с тем, в отношении таких закупок введены дополнительные требования к документальному подтверждению происхождения товаров, которые устанавливаются в извещении и контракте (подпункт «и» пункта 3). Это позволяет учитывать специфику оборонной промышленности, где использование импортных компонентов часто неизбежно на текущем этапе.
Отдельного внимания заслуживают случаи, когда заказчики по 44-ФЗ вправе не применять запрет (пункт 5). Среди них: закупка товара определенного товарного знака ввиду несовместимости с другими товарами (подпункт «м»), закупка в целях оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме (подпункт «н»), закупка товаров из запасных частей к используемому оборудованию (подпункт «ф»). Также установлены пороговые значения: для товаров, не относящихся к программному обеспечению и ряду других позиций, запрет может не применяться, если цена единицы товара не превышает 300 тыс. рублей, а общая стоимость закупки — 1 млн. рублей (подпункты «и», «з»). Для определенных федеральных органов (ФСО, МВД, Росгвардия и др.) предусмотрены ведомственные изъятия. Знание этих исключений позволяет заказчикам гибко планировать закупки, избегая излишних административных барьеров. Базовое руководство по 44-ФЗ помогает разобраться в основных принципах, включая применение национального режима.
Присоединяйтесь к нам — получайте полезные материалы и будьте в курсе последних новостей в сфере закупок!
2.2. Заказчики по 223-ФЗ: минимальные доли и особые изъятия
Для заказчиков, осуществляющих закупки в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, ПП-1875 вводит дифференцированный подход. Основное новшество — установление минимальной обязательной доли закупок товаров российского происхождения (Приложение № 3). Эта обязанность распространяется на хозяйственные общества, указанные в пунктах 1–3 части 2 статьи 1 223-ФЗ (государственные корпорации, госкомпании, субъекты естественных монополий, организации в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и т.д.), за исключением тех, кто включен в сводный реестр организаций ОПК, а также субъектов естественных монополий и регулируемых организаций. Минимальные доли установлены в процентах от общего объема закупок определенного товара в отчетном году. Например, для щебня — 80%, для автомобилей легковых — 60%, для компьютерной техники (ноутбуки) — 80%, для медицинских томографов — 30% (Приложение № 3). Достижение этих показателей контролируется через отчеты, размещаемые в ЕИС.
При этом для указанных заказчиков (за исключением организаций ОПК и некоторых других) ПП-1875 устанавливает, что запреты и ограничения, предусмотренные пунктом 1 (по Приложениям № 1 и № 2), не распространяются на их закупки, за исключением закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ, для функционирования критической информационной инфраструктуры, в сфере атомной энергии, а также для реализации проектов технологического суверенитета (подпункт «м» пункта 4). Это означает, что для большинства корпоративных заказчиков по 223-ФЗ основной механизм стимулирования — не запрет, а обязанность достигать определенную долю российских товаров в общем объеме закупок. Такой подход учитывает специфику корпоративных закупок, где заказчики заинтересованы в оптимизации затрат и могут выбирать поставщиков, но при этом несут публичную ответственность за поддержку отечественной промышленности.
Вместе с тем, для заказчиков по 223-ФЗ, которые не подпадают под действие подпункта «л» пункта 4 (например, автономные учреждения, унитарные предприятия, не являющиеся субъектами естественных монополий), применяются общие правила запретов и ограничений, установленные для 44-ФЗ, но с учетом положений 223-ФЗ о размещении закупок. Такие заказчики обязаны устанавливать в документации о закупке требования о подтверждении происхождения товаров из Приложений № 1 и № 2, а также применять ценовые преференции. Это создает сложную правовую структуру, где юристам необходимо точно определять статус организации, чтобы правильно применять режим национального режима. Например, государственное унитарное предприятие, не входящее в перечень естественных монополий, будет руководствоваться правилами для 44-ФЗ при закупках товаров из Приложений № 1 и № 2.
Особый порядок установлен для аптечных организаций, осуществляющих закупки лекарственных препаратов и медицинских изделий в целях розничной торговли. В соответствии с подпунктом «к» пункта 4, на них не распространяются запрет, ограничение и преимущество, установленные пунктом 1. Это позволяет аптекам свободно закупать импортные лекарства для последующей продажи гражданам, что отвечает интересам здравоохранения и доступности лекарственного обеспечения. Также для заказчиков по 223-ФЗ действуют общие исключения, связанные с малыми объемами закупок (до 300 тыс. руб. за единицу), закупками для обеспечения деятельности за рубежом, а также случаями, когда заказчик выступает лизингодателем по договору лизинга, где лизингополучатель не является заказчиком по 223-ФЗ (подпункт «д» пункта 5). Подробное руководство по 223-ФЗ поможет разобраться в особенностях работы корпоративных заказчиков.
3. Подтверждение происхождения товаров: реестры и документы
Пункт 3 ПП-1875 устанавливает исчерпывающий перечень информации и документов, подтверждающих страну происхождения товара для целей применения национального режима. Ранее действовавшая система, допускавшая подтверждение сертификатом СТ-1 или даже декларацией участника, кардинально изменена. Основной акцент сделан на цифровых реестрах: реестре российской промышленной продукции (ведение — Минпромторг), евразийском реестре промышленных товаров, едином реестре российского ПО и реестре евразийского ПО. Использование этих реестров направлено на автоматизацию контроля и исключение возможности предоставления недостоверных сведений. Юридически значимым является именно номер реестровой записи, а также информация о баллах за локализацию (для промтоваров) и соответствии требованиям к доверенному ПО (для ПО). Ниже приведен детальный разбор каждого способа подтверждения.
3.1. Реестр российской промышленной продукции и евразийский реестр
Для товаров, включенных в позиции 1–145 Приложения № 1, позиции 1–433 Приложения № 2 и Приложение № 3, основным способом подтверждения российского происхождения является номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции. При этом реестровая запись должна содержать информацию о совокупном количестве баллов за выполнение (освоение) на территории РФ соответствующих операций (условий). Если постановлением № 719 установлено пороговое значение баллов для целей закупок, то подтверждением служит именно наличие такого значения или его превышение. Для радиоэлектронной продукции дополнительно указывается уровень (первый или второй). Важно, что с 1 сентября 2025 года, а для ряда товаров с 30 июня 2026 года, введены переходные положения, позволяющие использовать сертификат СТ-1 (подпункты «в» и «г» пункта 10). Однако после завершения переходных периодов сертификаты СТ-1 перестанут быть допустимым подтверждением, за исключением случаев, когда товар не включен в реестры по объективным причинам.
Для подтверждения происхождения из государств-членов ЕАЭС (кроме РФ) используется номер реестровой записи из евразийского реестра промышленных товаров. Этот реестр ведется в соответствии с правом ЕАЭС и также содержит сведения о баллах за локализацию. Для товаров, не включенных в реестры, либо для которых установлены особенности в переходный период, допускается использование сертификата о происхождении товара по форме СТ-1, выданного уполномоченным органом государства ЕАЭС. Однако после полного внедрения евразийского реестра (сроки устанавливаются правом ЕАЭС) использование СТ-1 будет возможно только в исключительных случаях. Заказчики при проверке должны обращать внимание на соответствие кода ОКПД2 товара и кода в реестровой записи, а также на актуальность записи (наличие действующего статуса).
Для медицинских изделий из отдельных позиций (например, контейнеры для крови, устройства для переливания, калоприемники) установлены дополнительные требования к подтверждению происхождения. В соответствии с Приложением № 4, необходимо предоставление акта экспертизы ТПП РФ или аналогичного документа, подтверждающего долю стоимости иностранных материалов (сырья) в цене конечной продукции не выше предельных значений (от 10% до 40% в зависимости от вида изделия). Также требуется подтверждение соответствия производства стандарту ГОСТ ISO 13485-2017. Эти требования действуют для закупок, извещения о которых размещены после определенных дат (в основном с 30.06.2026). Они направлены на стимулирование глубокой локализации производства медицинских изделий на территории ЕАЭС. Особенности поставки лекарственных средств включают обязательное подтверждение полного цикла производства.
Важным исключением, предусмотренным подпунктом «н» пункта 10, является сохранение возможности использования ранее выданных реестровых записей для некоторых товаров (например, для позиций 16, 17, 140, 141 Приложения № 1 и ряда позиций Приложения № 2) при закупках, извещения о которых размещены до 30 ноября 2026 года включительно. Это означает, что если реестровая запись была сформирована до определенной даты (например, до 30 июня 2026 года) и в ней отсутствуют сведения о баллах за локализацию в том формате, который требуется сейчас, она все равно будет считаться действительной до указанного срока. Данное правило снимает риск «обнуления» статуса продукции, включенной в реестр по ранее действовавшим правилам.
3.2. Подтверждение для программного обеспечения и лекарственных препаратов
Для программного обеспечения (позиция 146 Приложения № 1) подтверждением российского происхождения служит порядковый номер реестровой записи из единого реестра российских программ для ЭВМ и баз данных. Если ПО включено в реестр, но не содержит информации о соответствии требованиям к доверенному программному обеспечению (утверждены приказом Минцифры), то в закупках, где требуется доверенное ПО (например, для объектов КИИ), такая заявка приравнивается к иностранной (подпункт «х» пункта 4). Аналогичное правило действует для ПО из государств ЕАЭС: требуется номер из реестра евразийского ПО и наличие информации о соответствии доверенному ПО. Запрет на закупку иностранного ПО (позиция 146) применяется в том числе, если ПО включено в состав объекта закупки наряду с иными товарами, работами, услугами. Это означает, что нельзя «обойти» запрет, включив иностранное ПО в состав сложного оборудования или программно-аппаратного комплекса, если такой комплекс закупается в целом.
Для лекарственных препаратов (позиция 433 Приложения № 2) подтверждение происхождения имеет многоступенчатую структуру. В общем порядке действуют правила для товаров из Приложения № 2. Однако с 1 июля 2026 года вступают в силу положения подпункта «ф» пункта 4, касающиеся стратегически значимых лекарственных средств, производство которых должно быть обеспечено на территории РФ (распоряжение № 1141-р). Для таких препаратов заявка с предложением о поставке препарата, происходящего из ЕАЭС, но не все стадии производства (включая синтез молекулы действующего вещества) которого осуществляются на территории ЕАЭС, приравнивается к иностранной. Это означает, что если есть хотя бы одна заявка с полным циклом производства в ЕАЭС, то все остальные заявки, даже если они предлагают препарат, формально произведенный в России, но с импортной субстанцией, будут считаться иностранными. Для подтверждения полного цикла требуется документ Минпромторга, содержащий сведения о стадиях технологического процесса.
В переходный период (до 30 июня 2026 года) для лекарственных препаратов из перечня ЖНВЛП, а также для медицинских изделий из ряда позиций (362–378, 383–388, 390–399, 433 и др.) допускается подтверждение сертификатом СТ-1 (подпункт «в» пункта 10). Это позволяет поставщикам адаптироваться к новым требованиям. Однако после окончания переходного периода, для большинства лекарств, включенных в перечень стратегически значимых, обязательным станет подтверждение полного цикла. Для лекарств, не входящих в перечень стратегически значимых, но входящих в ЖНВЛП, действует преимущество: заявка с препаратом, все стадии производства которого осуществляются в ЕАЭС, получает преимущество перед заявкой с препаратом, где полный цикл не соблюден (подпункт «у» пункта 4). Это означает, что при прочих равных условиях победа будет отдана производителю с полной локализацией.
Для программного обеспечения и лекарственных препаратов действуют также специальные правила формирования лотов. В частности, запрещено объединять в один лот лекарства с различными МНН, а также медицинские изделия из определенных позиций (например, пробирки вакуумные) с другими товарами. Это требование направлено на расширение конкуренции и недопущение «связывания» российских товаров с иностранными в рамках одного лота. Нарушение правил формирования лотов может привести к обжалованию закупки в ФАС и признанию ее недействительной. Полное руководство по подтверждению страны происхождения товара содержит актуальные рекомендации для поставщиков.
4. Исключения из правил: когда запрет и ограничения не действуют
Несмотря на жесткость установленных мер, ПП-1875 предусматривает значительное количество исключений, позволяющих заказчикам в определенных случаях закупать иностранные товары, работы, услуги без применения запретов и ограничений. Знание этих исключений критически важно для правомерного планирования закупок, особенно в тех сферах, где российская продукция отсутствует или не соответствует потребностям. Исключения можно разделить на несколько категорий: отсутствие производства (подтвержденное или декларируемое), пороговые значения стоимости, специфика деятельности отдельных органов, особые цели закупки. Все исключения перечислены в пунктах 5 и 6, а также в подпункте «и» пункта 4 и иных нормах. Ниже приведен детальный анализ ключевых изъятий.
4.1. Отсутствие производства на территории РФ
Наиболее значимым исключением из запрета (Приложение № 1) является отсутствие на территории РФ производства товара. Для товаров из позиций 1–145 Приложения № 1 такое отсутствие должно быть подтверждено разрешением Минпромторга РФ, которое выдается до начала закупки. В обращении заказчик указывает характеристики товара, потребность в котором имеется. Разрешение позволяет провести закупку иностранного товара без нарушения запрета. При этом в извещении о закупке заказчик обязан указать реквизиты этого разрешения. Для товаров из Приложения № 2, а также для товаров, не указанных в приложениях, отсутствие производства декларируется заказчиком самостоятельно в извещении или документации. Такое декларирование не требует предварительного разрешения, но заказчик несет ответственность за достоверность сведений. В случае проверки контролирующими органами, он должен доказать, что на момент размещения закупки действительно не было российских товаров с необходимыми характеристиками. Для товаров из Приложения № 2 также необходимо направить уведомление в Минпромторг об отсутствии товара в реестре российской промышленной продукции.
Важно отметить, что для медицинских изделий и лекарств, включенных в Приложение № 2, действует особый порядок. Если заказчик декларирует отсутствие товара в реестре российской промышленной продукции с характеристиками, соответствующими потребности, это дает право не применять ограничение, но не снимает обязанность применять преимущество, если появятся заявки с российским товаром. Фактически, декларация отсутствия позволяет «открыть» закупку для иностранных участников, но если российский участник все же подаст заявку (с товаром, включенным в реестр, даже если заказчик полагал, что такого товара нет), то преимущество будет отдано российскому товару. Поэтому заказчикам рекомендуется тщательно проверять реестр перед объявлением закупки и не полагаться исключительно на собственное представление о рынке.
Также исключение по отсутствию производства применяется при закупке товаров в целях исполнения контракта, который был заключен с лицом, не являющимся заказчиком, и содержит условие о поставке иностранного товара (подпункт «и» пункта 4). Например, если головной исполнитель по ГОЗ заключает договор с субподрядчиком, и в договоре уже определен конкретный иностранный компонент, то при закупке этого компонента заказчик вправе не применять запрет. Аналогично, если контракт был заключен до 1 января 2025 года с заказчиком, который не применял запрет в силу предыдущих правил, то и в последующих закупках для его исполнения запрет не применяется. Это исключение направлено на обеспечение стабильности уже сложившихся кооперационных цепочек.
Для программного обеспечения (Приложение № 1) исключение из запрета по причине отсутствия производства применяется иначе. В соответствии с подпунктами «е» и «ж» пункта 5, запрет может не применяться, если по состоянию на день, предшествующий размещению извещения, в реестре российского ПО и реестре евразийского ПО отсутствуют сведения о ПО того же класса с требуемыми функциональными, техническими и эксплуатационными характеристиками. Заказчик обязан включить в описание объекта закупки обоснование неприменения запрета с указанием класса ПО и требований, по которым отсутствуют аналоги. Если же ПО из реестров существует, но не соответствует требованиям заказчика по отдельным параметрам, заказчик также может не применять запрет, но обязан детально обосновать, почему имеющееся ПО не подходит (по каждому наименованию с указанием названия и несоответствующих характеристик). Это исключение является одним из самых сложных в применении и требует высокой квалификации заказчика. Как избежать попадания в РНП — важный вопрос при работе с контрактами, где применяются исключения.
4.2. Пороговые значения стоимости и закупки малого объема
Для упрощения закупок небольших объемов и снижения административной нагрузки на заказчиков, ПП-1875 устанавливает пороговые значения, при которых запреты и ограничения не применяются. Согласно подпунктам «з», «и», «к», «л» пункта 5, запрет не применяется при закупке товаров (кроме определенных позиций, например, ПО, товаров из позиций 17, 21, 27, 35, 140, 141, 144 Приложения № 1) в количестве одной штуки, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 300 тыс. рублей. Также, если закупается несколько единиц, но цена каждой единицы не превышает 300 тыс. рублей, а общая стоимость закупки не превышает 1 млн. рублей, запрет также не применяется. Для товаров из позиции 35 (подшипники) установлены пониженные пороги: 3 тыс. рублей за единицу и 30 тыс. рублей общая стоимость. Эти пороги позволяют оперативно закупать недорогие комплектующие, расходные материалы, инструменты без необходимости проходить сложные процедуры получения разрешений или подтверждения реестров.
Важно, что данные пороги распространяются только на запрет, установленный пунктом 1. Для ограничения (Приложение № 2) пороговые значения прямо не установлены, однако на практике, если закупка попадает под пороги для запрета, она автоматически выводится из-под действия ограничения, поскольку в таком случае заказчик вправе не применять никакие меры национального режима. Однако следует учитывать, что если в одном лоте есть товары как из Приложения № 1 (запрет), так и из других приложений, и общая стоимость лота превышает пороги, то запрет по товарам из Приложения № 1 должен применяться, даже если стоимость отдельных позиций мала. Следовательно, правильное структурирование лотов имеет ключевое значение для возможности применения пороговых исключений.
Для закупок, осуществляемых в целях оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме, а также вследствие аварий, чрезвычайных ситуаций, в целях проведения специальной военной операции, мобилизационной подготовки, запрет и ограничения не применяются вне зависимости от стоимости (подпункт «н» пункта 5). Это исключение носит гуманитарный характер и позволяет оперативно реагировать на кризисные ситуации. При этом важно, чтобы заказчик мог документально подтвердить наличие обстоятельств непреодолимой силы или режима повышенной готовности. Также не применяются запреты и ограничения при закупках товаров для служебного пользования, что часто используется правоохранительными и специальными службами.
Особый пороговый режим установлен для заказчиков, указанных в подпункте «а» пункта 5 части 11 статьи 24 44-ФЗ (государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения). Для них при закупке запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию в соответствии с технической документацией запрет и ограничения не применяются. Это изъятие направлено на поддержание работоспособности уже имеющегося парка оборудования, значительная часть которого может быть иностранного производства, и замена которого на российские аналоги либо невозможна, либо экономически нецелесообразна. Важно отметить, что это исключение действует только при закупке именно запасных частей к имеющемуся оборудованию, а не при закупке нового оборудования.
5. Особенности формирования лотов и описания объекта закупки
Правильное формирование лотов и описание объекта закупки — это краеугольный камень применения национального режима. ПП-1875 вводит жесткие ограничения на объединение в один лот товаров, подпадающих под разные режимы (запрет, ограничение, преимущество), а также устанавливает специальные требования к описанию объекта закупки, особенно в случаях, когда заказчик намерен применить исключения. Нарушение этих правил может привести к признанию закупки несоответствующей требованиям законодательства и аннулированию процедуры. В данном разделе подробно анализируются правила лотирования, требования к декларированию и особенности описания для отдельных видов товаров.
5.1. Запрет на смешивание товаров из разных режимов в одном лоте
Подпункт «г» пункта 4 ПП-1875 содержит исчерпывающий перечень случаев, когда не допускается включение в один лот товаров, указанных в определенных позициях, с товарами, не указанными в этих позициях. Цель — предотвратить ситуацию, когда заказчик «обвязывает» закупку российских товаров (например, медицинских масок) поставкой иностранного оборудования, тем самым ограничивая конкуренцию. Запрещено смешивать пробирки вакуумные (позиция 17 Приложения № 1) с другими товарами; медицинскую мебель (позиция 140 Приложения № 1) с иными товарами; ряд медицинских изделий (позиции 362–432 Приложения № 2) с другими товарами; лекарственные препараты из ЖНВЛП с лекарствами, не входящими в ЖНВЛП, и т.д. Фактически, для каждой группы товаров, указанной в подпункте «г», установлен запрет на формирование «смешанных» лотов.
Это правило распространяется как на закупки по 44-ФЗ, так и по 223-ФЗ. Заказчик обязан выделить в отдельные лоты товары, перечисленные в этих позициях. Например, если требуется закупить медицинские маски (позиция 141 Приложения № 1) и медицинские перчатки (не входят в запрет, но могут входить в ограничение), они не могут быть в одном лоте. Исключение составляют случаи, когда объект закупки (предмет договора) включает товары, работы, услуги, которые технологически и функционально связаны и не могут быть разделены без потери их потребительских свойств. Однако такое исключение должно быть четко обосновано заказчиком в документации, и в случае спора именно заказчик доказывает невозможность разделения. Практика ФАС показывает, что ссылки на административную экономию или удобство планирования не являются достаточным обоснованием.
Для лекарственных препаратов из позиции 433 Приложения № 2 установлено дополнительное ограничение: нельзя объединять в один лот лекарства с различными международными непатентованными наименованиями (МНН) или при отсутствии МНН с химическими, группировочными наименованиями, если только это не предусмотрено исключениями для закупок по перечню ЖНВЛП, утвержденному Правительством РФ. Это правило направлено на расширение конкуренции среди производителей дженериков и недопущение «связывания» в одном лоте нескольких препаратов, что могло бы привести к ограничению участия производителей, специализирующихся на отдельных МНН. Заказчики должны формировать лоты по каждому МНН отдельно, за исключением случаев, когда препараты входят в перечень стратегически значимых и имеют особенности.
При формировании лотов заказчикам следует также учитывать положения пункта 11 постановления, который рекомендует юридическим лицам при закупках лекарств и медицинских изделий руководствоваться постановлениями № 929 (о предельной цене лота) и № 620 (о формировании лотов медицинских изделий). Хотя эти постановления имеют рекомендательный характер для заказчиков по 223-ФЗ, их нарушение может быть расценено как ограничение конкуренции. Для заказчиков по 44-ФЗ эти акты обязательны. В целом, подход к лотированию должен быть максимально дробным, чтобы обеспечить возможность участия производителей российских товаров, которые часто специализируются на узких группах продукции.
5.2. Декларирование отсутствия товара и обоснование характеристик
При осуществлении закупок товаров, производство которых на территории РФ отсутствует, заказчик обязан задекларировать это в извещении. Для товаров из Приложения № 1 декларирование происходит путем указания реквизитов разрешения Минпромторга. Для товаров из Приложения № 2 декларирование осуществляется путем указания в извещении факта отсутствия в реестре российской промышленной продукции товара с характеристиками, соответствующими потребности заказчика. Также в описание объекта закупки включаются характеристики такого товара и копия уведомления, направленного в Минпромторг. Это уведомление должно содержать информацию о заказчике и товаре (наименование, код ОКПД2, код ТН ВЭД, характеристики). Направление уведомления является обязательным условием для правомерного неприменения ограничения. Без такого уведомления заказчик не вправе допускать иностранные товары.
Для товаров, не указанных в приложениях, декларирование осуществляется путем указания в извещении факта отсутствия на территории РФ производства такого товара с характеристиками, соответствующими потребности заказчика. Также в описании объекта закупки указываются эти характеристики. Такое декларирование не требует направления уведомлений или получения разрешений, однако заказчик должен быть готов доказать отсутствие производства в случае проверки. В качестве доказательств могут использоваться заключения отраслевых ассоциаций, результаты мониторинга реестров, ответы от потенциальных поставщиков об отсутствии возможности производства.
Особые требования предъявляются к описанию характеристик товара. В соответствии с подпунктом «а» пункта 7, при осуществлении закупки товаров из Приложения № 2, в отношении которых задекларировано отсутствие в реестре, характеристики указываются в соответствии с потребностью заказчика, но с обязательным использованием каталога товаров, работ, услуг (КТРУ), если позиция каталога содержит такие характеристики. При отсутствии позиции в КТРУ, характеристики описываются по правилам статьи 33 44-ФЗ. Важно, что характеристики не должны быть избыточными или уникальными, чтобы не создавать преимуществ для конкретного производителя (в том числе иностранного). В случае, если после размещения извещения в реестр российской промышленной продукции будет включен товар с характеристиками, соответствующими потребности заказчика, то заказчик не вправе отклонить заявку с таким товаром, даже если изначально декларировал отсутствие. Более того, такая заявка будет иметь приоритет перед заявками с иностранными товарами.
Для программного обеспечения, при неприменении запрета по причине отсутствия в реестрах, заказчик обязан включить в описание объекта закупки обоснование, содержащее класс ПО, которому должно соответствовать закупаемое ПО, и требования к функциональным, техническим и эксплуатационным характеристикам. Если имеющееся в реестре ПО не соответствует требованиям заказчика, обоснование должно содержать перечень функциональных, технических и эксплуатационных характеристик, по которым имеющееся ПО не соответствует, с указанием названий такого ПО. Это требование направлено на предотвращение злоупотреблений, когда заказчик искусственно создает характеристики, которым не может соответствовать ни одно российское ПО, чтобы оправдать закупку иностранного. ФАС и Минфин уже дали разъяснения, что такое обоснование должно быть детальным, объективным и подкрепленным анализом рынка.
6. Отчетность и контроль: требования к отчетам и мониторинг
ПП-1875 вводит новую систему отчетности об объеме закупок российских товаров, работ, услуг. Эта система приходит на смену ранее действовавшим формам отчетности, которые были разрознены и не давали полной картины. Отчеты формируются в ЕИС по единой форме и служат основой для мониторинга, оценки эффективности применения национального режима и, при необходимости, корректировки мер. Раздел 8 и прилагаемое Положение о требованиях к форме и содержанию отчета детально регламентируют этот процесс. Отчетный период — календарный год, отчет размещается не позднее 31 января года, следующего за отчетным. Ниже разбираются ключевые требования к формированию отчетов и порядок контроля со стороны уполномоченных органов.
6.1. Структура отчета и порядок его заполнения
Отчет об объеме закупок товаров российского происхождения формируется по форме, приведенной в Приложении № 1 к Положению. Он состоит из трех разделов: информация о заказчике, информация об объеме закупок товаров российского происхождения (в том числе поставляемых при выполнении работ), информация об объеме закупок работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами. В разделе о товарах указываются наименование товара, код по ОКПД2, стоимостной объем поставленного товара, стоимостной объем поставленного товара российского происхождения, номер реестровой записи из реестра контрактов (договоров), а для отдельных заказчиков по 223-ФЗ, на которых распространяются требования о минимальной доле, также размер установленной и достигнутой доли. Отчет формируется на основе данных, содержащихся в реестрах контрактов и договоров, а также информации, вносимой заказчиком вручную в части закупок, сведения о которых не подлежат размещению в ЕИС.
Важное новшество — товары из государств-членов ЕАЭС учитываются в отчете как российские (подпункт «а» пункта 7 Положения). Это соответствует общему принципу приравнивания евразийских товаров к российским для целей национального режима. В отчете необходимо отражать все контракты и договоры, приемка по которым осуществлена в отчетном году, независимо от даты заключения контракта. Если приемка осуществлена частично, в отчет включается стоимость принятой части. Номера реестровых записей указываются для каждого контракта (договора) в разрезе товаров. Если в одном контракте несколько товаров, они отражаются отдельными строками с указанием соответствующих стоимостных объемов. Для контрактов, информация о которых не включается в реестры (например, гостайна), указываются номер и дата контракта.
Для отдельных заказчиков по 223-ФЗ, на которых распространяется требование о минимальной обязательной доле (Приложение № 3), отчет имеет особенности. В него включаются только товары из Приложения № 3, и в разделе 2 отчета присутствуют графы 7 и 8 для указания установленной и достигнутой доли. Раздел 3 (работы, услуги) в такой отчет не включается. Достигнутая доля рассчитывается как отношение стоимостного объема поставленного товара российского происхождения (включая ЕАЭС) к общему стоимостному объему поставленного товара по данной позиции, умноженное на 100. Если минимальная обязательная доля не достигнута, заказчик обязан в следующем отчетном периоде принять меры по ее увеличению. В противном случае, информация направляется в уполномоченный орган для принятия мер реагирования, вплоть до рекомендации о смене руководства закупочной деятельности.
Существует перечень закупок, которые не учитываются в отчете при подсчете минимальной доли (подпункт «н» пункта 7 Положения). Это закупки товаров в целях исполнения контрактов, заключенных до 2025 года, закупки в рамках ГОЗ по специальной документации, для служебного пользования, в рамках специальных инвестконтрактов, по индивидуальным заказам, а также контракты со встречными инвестиционными обязательствами. Исключение этих закупок позволяет объективно оценить реальный уровень локализации закупок, не искажая его показателями, на которые заказчик не может влиять в силу особых обстоятельств. Заказчики должны вести раздельный учет таких закупок и отражать их в отчете отдельно либо не включать в расчетные показатели, но с соответствующими пометками. Порядок оформления отчета о закупках детально регламентирован, и его соблюдение обязательно.
6.2. Роль уполномоченных органов и сводный аналитический отчет
Контроль за формированием отчетов и оценка результатов осуществления закупок возложены на Министерство финансов РФ как на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на рассмотрение отчетов (пункт 9 ПП-1875). При этом Минпромторг РФ, согласно пункту 12 Положения, получает доступ к информации о совокупном объеме закупок, формируемой в ЕИС автоматически. Эта информация обобщается по всем заказчикам в разрезе товаров, работ, услуг, с разделением на закупки по 44-ФЗ и по 223-ФЗ, а также отдельно по заказчикам, подпадающим под действие минимальных долей. Минпромторг рассматривает эту информацию и до 1 марта года, следующего за отчетным, вправе представить в Минфин предложения об изменении размеров минимальных долей или иных мер. Минфин, в свою очередь, включает результаты оценки в сводный аналитический отчет по мониторингу закупок.
Сводный аналитический отчет формируется в соответствии с постановлением № 814. Он включает анализ достижения заказчиками минимальных долей, оценку эффективности применения запретов и ограничений, а также предложения по совершенствованию национального режима. Такой подход обеспечивает непрерывный цикл планирования, исполнения, контроля и корректировки. На основе сводного отчета Правительство РФ может принимать решения об изменении перечней товаров в приложениях, корректировке размеров минимальных долей, введении новых изъятий или ужесточении требований. Фактически, ПП-1875 создает механизм обратной связи, позволяющий гибко реагировать на изменения экономической ситуации и уровень локализации.
Для заказчиков по 223-ФЗ, не достигших минимальных долей, последствия могут быть следующими: информация направляется в наблюдательный совет госкомпании, в орган управления хозяйственного общества, а также в Минэкономразвития и ФАС для принятия мер, направленных на стимулирование закупок российских товаров. В отношении заказчиков по 44-ФЗ, систематически не применяющих меры национального режима без законных оснований, материалы направляются в органы прокуратуры и ФАС для привлечения к административной ответственности. Таким образом, отчетность становится не просто формальным документом, а инструментом реального контроля за соблюдением национального режима.
На практике, для успешного прохождения контрольных мероприятий заказчикам рекомендуется внедрить внутренний регламент формирования отчетов, включающий сверку данных реестра контрактов, правильность указания кодов ОКПД2 и номеров реестровых записей, а также ведение отдельного учета исключаемых из расчета закупок. Автоматизация этих процессов с использованием функционала ЕИС (который постепенно дорабатывается) позволит снизить риски ошибок. Поставщикам, в свою очередь, важно следить за корректностью отражения их поставок в реестре контрактов, так как именно эти данные ложатся в основу отчета заказчика. В случае неверного отражения информации (например, указания неверного кода ОКПД2), достигнутая доля может быть искажена, что приведет к неблагоприятным выводам со стороны уполномоченного органа. Роль УФАС в разрешении споров также важна при обжаловании действий заказчиков.
7. Особенности национального режима для медицинских изделий и лекарств
Сфера здравоохранения является одной из наиболее чувствительных и приоритетных для импортозамещения. ПП-1875 уделяет особое внимание медицинским изделиям и лекарственным препаратам, устанавливая для них как общие правила, так и специальные, более жесткие требования. В приложениях № 1 и № 2 содержатся сотни позиций медицинской продукции, начиная от простых расходных материалов (маски, перчатки) и заканчивая сложными аппаратами (томографы, аппараты ИВЛ). При этом для разных категорий установлены разные режимы: запрет (например, аппараты ИВЛ, медицинские маски), ограничение (большинство медицинских изделий), а для некоторых — преимущество. Кроме того, введены специальные правила подтверждения происхождения, основанные на доле иностранных материалов и сертификации производства. Данный раздел посвящен детальному разбору этих особенностей.
7.1. Запрет и ограничение для медицинской продукции
В Приложении № 1 (запрет) содержатся следующие позиции, относящиеся к медицине: пробирки вакуумные (позиция 17), аппараты ИВЛ (позиция 139), медицинская мебель (позиция 140), медицинские маски (позиция 141). Запрет на эти товары означает, что при закупке таких изделий заказчик не вправе допускать продукцию иностранного происхождения (за исключением ЕАЭС, но с учетом правил о полном цикле производства). Для аппаратов ИВЛ и медицинских масок это особенно важно, поскольку в период пандемий и эпидемий доступность отечественных аппаратов является вопросом национальной безопасности. Исключения из запрета возможны только при получении разрешения Минпромторга (для аппаратов ИВЛ) или декларировании отсутствия в реестре (для масок), но в любом случае заказчик должен быть готов обосновать необходимость закупки иностранного товара.
В Приложении № 2 (ограничение) содержится подавляющее большинство медицинских изделий, включая хирургические перчатки, медицинскую одежду, инструменты, стерилизаторы, томографы, аппараты ультразвуковой диагностики, эндоскопы, дефибрилляторы, а также расходные материалы (тест-полоски, контейнеры для биопроб, системы для переливания крови). Применение ограничения означает, что иностранные товары допускаются, но с применением ценовой преференции в пользу российских. Для медицинских изделий, в отличие от многих других товаров, преференция может быть существенной (например, 15% снижение цены контракта для иностранного участника). Это создает мощный стимул для заказчиков выбирать российские изделия, даже если их цена несколько выше, поскольку итоговая цена контракта для российского участника не снижается, а для иностранного — снижается.
Особое внимание уделено позициям 362–432 Приложения № 2, которые охватывают широкий спектр медицинских изделий, от подгузников до сложных контейнеров для крови. Для этих товаров установлены повышенные требования к подтверждению происхождения. В соответствии с Приложением № 4, для ряда из них (устройства для переливания, контейнеры для крови, расходные материалы для ИВЛ и др.) необходимо подтверждение, что доля стоимости иностранных материалов (сырья) в цене конечной продукции не превышает установленных пределов (от 10% до 40%). Это требование направлено на стимулирование глубокой переработки на территории ЕАЭС и предотвращение «сборки» из импортных компонентов. Подтверждение осуществляется актом экспертизы ТПП РФ или аналогичным документом государства-члена ЕАЭС, а также сертификатом СТ-1 и сертификатом соответствия ГОСТ ISO 13485-2017. Переходный период для этих требований установлен до 30 июня 2026 года.
Для медицинских изделий действуют также специальные правила формирования лотов. В частности, запрещено объединять в один лот медицинские изделия из позиций 362–432 (например, подгузники, контейнеры для биопроб, системы для переливания) с другими товарами, не указанными в этих позициях. Это означает, что если заказчику нужны подгузники и, скажем, медицинские перчатки, они должны закупаться разными лотами. Это правило направлено на расширение конкуренции среди производителей и поставщиков специализированной медицинской продукции. Исключение возможно только в случае технологической и функциональной связи, которая должна быть обоснована. Практика показывает, что контролирующие органы крайне редко признают такую связь между разными видами медицинских изделий, поэтому заказчикам рекомендуется формировать максимально узкие лоты.
7.2. Лекарственные препараты: новые правила локализации и преимущества
Лекарственные препараты (позиция 433 Приложения № 2) являются одной из самых сложных категорий с точки зрения национального режима. Для них установлено ограничение (а не запрет), но с дополнительными механизмами, стимулирующими полный цикл производства на территории ЕАЭС. Ключевое нововведение — приравнивание к иностранным заявок на лекарства, происходящие из ЕАЭС, но не все стадии производства которых (включая синтез молекулы действующего вещества) осуществляются в ЕАЭС. Это правило вступает в силу с 1 июля 2026 года для лекарств, включенных в перечень стратегически значимых (распоряжение № 1141-р). Для остальных лекарств из ЖНВЛП действует правило преимущества: если в закупке участвует заявка с полным циклом в ЕАЭС, то она получает преимущество перед заявками с неполным циклом.
Для подтверждения полного цикла производства требуется документ, выдаваемый Минпромторгом РФ, содержащий сведения о стадиях технологического процесса производства лекарственного средства, осуществляемых на территории ЕАЭС (в том числе о стадиях производства молекулы действующего вещества). Этот документ является дополнительным к информации из реестра российской промышленной продукции или евразийского реестра. Без него даже наличие номера реестровой записи не гарантирует, что препарат будет считаться «полноцикловым» для целей получения преимущества. Для закупок, извещения о которых размещены до 30 июня 2026 года, допускается использование сертификата СТ-1, но с 1 июля 2026 года для стратегически значимых препаратов это будет уже недостаточно.
Правила формирования лотов для лекарственных препаратов также имеют особенности. В соответствии с подпунктом «г» пункта 4, запрещено объединять в один лот лекарства, включенные в перечень ЖНВЛП, с лекарствами, не входящими в этот перечень, а также лекарства из перечня стратегически значимых с не входящими в него. Кроме того, в соответствии с постановлением № 929, при превышении предельного значения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) (которое устанавливается Правительством РФ), не могут быть предметом одного лота лекарства с разными МНН. Это правило обязано применяться заказчиками по 44-ФЗ и рекомендуется для заказчиков по 223-ФЗ. Цель — не допустить монополизации лотов крупными дистрибьюторами, которые могут предложить весь ассортимент, в то время как производители дженериков специализируются на отдельных МНН.
Для аптечных организаций, осуществляющих закупки лекарственных препаратов в целях розничной торговли, установлено полное освобождение от применения запретов, ограничений и преимущества (подпункт «к» пункта 4). Это исключение позволяет аптекам свободно формировать ассортимент, включая импортные препараты, что отвечает интересам пациентов, нуждающихся в определенных лекарствах, которые могут отсутствовать в российском производстве. Однако такое освобождение не распространяется на закупки лекарств для нужд государственных медицинских организаций (больниц, поликлиник). Для них действуют общие правила национального режима. Таким образом, система построена на балансе: при закупках для государственного здравоохранения приоритет отдается российским производителям с полным циклом, а для розничной аптечной сети сохраняется свобода выбора.
8. Переходные положения и сроки вступления в силу
ПП-1875 вступило в силу с 1 января 2025 года (пункт 12), однако содержит множество переходных положений, которые существенно влияют на применение его норм в первые годы. Переходные положения касаются как сроков применения отдельных требований (например, обязательное использование евразийского реестра), так и сохранения действия ранее выданных документов (сертификатов СТ-1, старых реестровых записей). Понимание этих переходных периодов необходимо для правильного планирования закупок и минимизации рисков, связанных с изменением законодательства. В данном разделе систематизированы ключевые переходные положения.
8.1. Применение к закупкам в зависимости от даты размещения извещения
Общее правило: ПП-1875 применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок, извещения об осуществлении которых размещены в ЕИС, приглашения направлены, либо контракты с единственным поставщиком заключены после дня вступления в силу постановления, т.е. после 1 января 2025 года. Однако из этого правила есть исключения. Например, подпункт «з» пункта 10 устанавливает, что некоторые изменения, внесенные в приложения, применяются к закупкам, извещения о которых размещены с 1 января 2026 года. А подпункт «и» пункта 10 говорит, что изменения в приложения № 1 и № 2, не связанные с исключением позиций, подлежат применению с 1 января очередного календарного года, за исключением случаев, если изменения приняты в период с 1 октября по 1 апреля — тогда они применяются с 1 июля. Это правило позволяет участникам рынка адаптироваться к новым перечням, которые могут меняться.
Для закупок, извещения о которых размещены до 1 июля 2025 года, установлено специальное изъятие для товаров из Приложения № 1 (позиции 1–21, 30, 32, 45–47 и др.). В таких закупках запрет, предусмотренный пунктом 1, может не применяться, а вместо него применяется ограничение (как для товаров из Приложения № 2). Это так называемый «переходный льготный режим», позволяющий заказчикам, начавшим закупки по старым правилам, не пересматривать документацию. Также для заказчиков из сводного реестра организаций ОПК установлено, что до 31 декабря 2026 года (включительно) к их закупкам не применяются запреты и ограничения по ряду позиций из Приложения № 1 (подпункт «м» пункта 10). Это сделано для обеспечения бесперебойного выполнения гособоронзаказа в условиях санкций.
Для подтверждения происхождения товаров, в отношении которых реестровые записи были сформированы по определенным датам (например, до 10 октября 2023 года для позиций 273, 276, 297–299 Приложения № 2), установлено, что при закупках, извещения о которых размещены до 31 декабря 2026 года, такие записи считаются действительными, даже если они не содержат информации о баллах за локализацию. Это «дедушкина оговорка» позволяет использовать ранее локализованную продукцию без необходимости переоформления реестровых записей. Для товаров из позиций 16, 17, 140, 141 Приложения № 1 и ряда других, реестровые записи, сформированные до 30 июня 2026 года, действуют до 30 ноября 2026 года для закупок с размещением извещения до этой даты. Такие меры направлены на снижение административной нагрузки на бизнес в переходный период.
Важно отметить, что подпункт «ф» пункта 4, касающийся приравнивания к иностранным заявок на стратегически значимые лекарства с неполным циклом производства, вступает в силу только с 1 июля 2026 года. При этом для препаратов, включенных в перечень после вступления в силу ПП-1875, данное правило применяется к закупкам, извещения о которых размещены с 1 сентября 2-го года после включения. Это дает производителям время на организацию полного цикла. Также для закупок медицинских изделий из ряда позиций (362–378, 383–388 и др.) до 30 июня 2026 года допускается подтверждение происхождения сертификатом СТ-1. Таким образом, переходные периоды растянуты до середины 2026 года, что позволяет участникам рынка адаптироваться к новым требованиям, не допуская сбоев в обеспечении.
8.2. Особенности применения для отдельных категорий товаров в переходный период
Для товаров, указанных в позициях 400–432 Приложения № 2 (системы для переливания крови, контейнеры для крови и др.), а также для ряда других, установлены особые правила подтверждения происхождения до 30 июня 2026 года. В дополнение к сертификату СТ-1, требуется акт экспертизы ТПП РФ, подтверждающий долю иностранных материалов, а также сертификат соответствия ГОСТ ISO 13485-2017. Это так называемый «усиленный» переходный режим, который позволяет уже сейчас предъявлять повышенные требования к локализации, но без обязательного использования евразийского реестра (который может быть еще не полностью сформирован). Закупки, извещения о которых размещены после 30 июня 2026 года, будут требовать уже номер реестровой записи из евразийского реестра.
Для медицинских изделий из позиций 379–382 и 389 (микроскопы, аппараты ультразвуковые, коагуляторы) переходный период с возможностью использования СТ-1 установлен до 30 июня 2026 года. Для позиций 416–428 (контуры дыхательные, фильтры, наборы для плазмафереза) переходный период с использованием СТ-1 истекает 31 августа 2025 года. Такая дифференциация связана с различной степенью готовности российских производителей и наличием локализованных аналогов. Заказчики должны внимательно отслеживать сроки переходных периодов по каждой позиции, чтобы не допустить ошибок при оценке заявок.
Для товаров из Приложения № 3, в отношении которых установлены минимальные обязательные доли, отчетность по итогам 2025 года должна быть сформирована уже по новым правилам (до 31 января 2026 года). Однако для расчета достигнутой доли за 2025 год будут учитываться поставки, осуществленные в 2025 году, независимо от даты заключения договора. Если договор был заключен в 2024 году, но поставка осуществлена в 2025 году, она должна быть включена в отчет. При этом для договоров, заключенных до 1 января 2025 года, заказчики вправе не применять требования о подтверждении происхождения через реестры, если поставка осуществляется в переходный период, но это не освобождает от обязанности учитывать такие поставки в отчете для подсчета доли. Это создает определенные сложности, так как заказчику необходимо запрашивать у поставщиков информацию о происхождении товара, даже если в момент заключения договора это не требовалось.
Наконец, для программного обеспечения, подпадающего под запрет (позиция 146), переходные положения в подпункте «е» пункта 5 разрешают не применять запрет, если в реестрах отсутствует ПО того же класса. Однако с 1 января 2025 года это исключение уже действует, и заказчики должны его применять. В то же время, требования о наличии в реестровой записи информации о соответствии доверенному ПО для целей приравнивания заявок (подпункт «х» пункта 4) действуют с 28 ноября 2025 года (дата вступления соответствующего изменения). Таким образом, для закупок, проводимых в 2025 году, заказчикам необходимо учитывать как общие правила запрета, так и специальные правила по доверенному ПО, которые вступили в силу в середине года. Рекомендуется в переходный период проявлять повышенную осмотрительность и запрашивать разъяснения у контролирующих органов при возникновении неопределенности. Анализ практики ФАС по применению ПП-1875 позволяет отслеживать актуальные правовые позиции.
9. Практические рекомендации и выводы для участников закупок
Подводя итог анализу ПП-1875, можно сформулировать ряд практических рекомендаций как для заказчиков, так и для поставщиков. Новый порядок национального режима требует перестройки внутренних процессов, автоматизации контроля и повышения квалификации специалистов. Для заказчиков ключевым становится правильное формирование лотов, точное описание объекта закупки с использованием КТРУ, своевременное декларирование отсутствия товаров в реестрах и получение при необходимости разрешений Минпромторга. Для поставщиков — включение своей продукции в реестры (российский или евразийский), отслеживание актуальности реестровых записей и подготовка документов, подтверждающих полный цикл производства (для лекарств). Ниже приведены основные выводы и рекомендации.
9.1. Рекомендации для заказчиков: планирование и контроль
Первое и самое важное — заказчикам необходимо пересмотреть внутренние регламенты планирования закупок. При формировании плана-графика (плана закупок) следует сразу определять, подпадает ли товар под Приложение № 1 (запрет), Приложение № 2 (ограничение) или Приложение № 3 (минимальная доля). Для этого необходимо точно определять код ОКПД2 товара и сверять его с перечнями. Рекомендуется создать внутреннюю базу данных товаров с указанием режима. При формировании лотов необходимо строго соблюдать запрет на смешивание товаров из разных режимов, установленный подпунктом «г» пункта 4. Если закупаются товары из Приложения № 1, следует проверить, есть ли в реестре российской промышленной продукции товар с нужными характеристиками. Если нет — либо получить разрешение Минпромторга, либо рассмотреть возможность закупки из Приложения № 2 (если товар туда включен) с применением ограничения.
Второе — описание объекта закупки. При описании характеристик необходимо использовать КТРУ, чтобы избежать излишней уникальности. Если заказчик декларирует отсутствие товара в реестре (для Приложения № 2), он обязан направить уведомление в Минпромторг и приложить его копию к извещению. Также необходимо включить в извещение требование к участникам предоставлять номера реестровых записей для подтверждения российского происхождения. Для программного обеспечения — детально обосновывать неприменение запрета, если российские аналоги отсутствуют или не соответствуют требованиям. При этом следует помнить, что за необоснованное декларирование отсутствия товара в реестре предусмотрена административная ответственность (ст. 7.30 КоАП РФ).
Третье — процедура оценки заявок. Комиссии заказчика необходимо строго проверять наличие номеров реестровых записей (для товаров из Приложений № 1 и № 2) и их соответствие товару. Для товаров из Приложения № 1, в случае отсутствия номера реестра, заявка подлежит отклонению. Для товаров из Приложения № 2, если участник не предоставил номер реестра, его товар считается иностранным, и применяются правила ограничения (ценовая преференция в пользу российских участников). Для лекарств из перечня стратегически значимых (с 1 июля 2026 г.) необходимо проверять наличие документа Минпромторга о полном цикле производства. При проведении электронных процедур следует использовать функционал электронной площадки для автоматической проверки реестровых номеров.
Четвертое — отчетность. Формирование отчета об объеме закупок российских товаров должно быть интегрировано в учетную систему заказчика. Рекомендуется ежемесячно проверять правильность заполнения реестра контрактов (договоров), так как именно эти данные автоматически подтягиваются в отчет. Особое внимание следует уделять корректности кодов ОКПД2 и указанию номеров реестровых записей в реестре контрактов. Для заказчиков по 223-ФЗ, на которых распространяется требование о минимальной доле, необходимо вести раздельный учет товаров, исключаемых из расчета доли (по подпункту «н» пункта 7 Положения). Своевременное (до 31 января) размещение отчета является обязательным; за просрочку предусмотрена административная ответственность.
9.2. Рекомендации для поставщиков: реестры и документы
Для поставщиков ключевым условием участия в закупках с национальным режимом становится наличие продукции в реестрах. Если товар входит в Приложение № 1 или № 2, необходимо включить его в реестр российской промышленной продукции (для товаров, произведенных в РФ) или в евразийский реестр (для товаров из ЕАЭС). Для этого следует пройти процедуру подтверждения производства в соответствии с постановлением № 719. Для программного обеспечения — включение в единый реестр российских программ. Для лекарственных препаратов, претендующих на статус «полноцикловых», — получение документа Минпромторга о стадиях производства. Наличие реестровой записи не только открывает доступ к закупкам, но и дает преимущество перед иностранными участниками (ценовая преференция).
При подаче заявки на участие в закупке необходимо указывать в заявке номер реестровой записи (для товаров из Приложений № 1 и № 2) и, для радиоэлектронной продукции, совокупное количество баллов. Для товаров, не включенных в приложения, достаточно указания наименования страны происхождения, но для получения преимущества желательно также указать номер реестра (если товар включен в реестр по инициативе производителя). В случае если товар включен в реестр, но заказчик по каким-то причинам задекларировал его отсутствие, поставщик все равно может участвовать и будет иметь приоритет. Поэтому поставщикам рекомендуется мониторить закупки даже в тех случаях, когда заказчик указывает на отсутствие российских товаров.
Особое внимание следует уделить переходным периодам. Если продукция была включена в реестр до определенной даты (например, до 30 июня 2026 года для ряда позиций), она может использоваться в закупках до конца 2026 года без необходимости обновления реестровой записи (если закупка начата до 30 ноября 2026). Однако для долгосрочного планирования рекомендуется обновлять реестровые записи, приводя их в соответствие с новыми требованиями (добавление информации о баллах). Для лекарственных препаратов, планируемых к поставкам после 1 июля 2026 года, необходимо заранее позаботиться о получении документа Минпромторга, подтверждающего полный цикл, даже если препарат уже включен в реестр.
Наконец, поставщикам следует учитывать, что за предоставление недостоверных сведений о происхождении товара (например, указание номера реестровой записи, не соответствующей товару) предусмотрена ответственность: отказ в допуске к закупке, расторжение контракта в одностороннем порядке, включение в реестр недобросовестных поставщиков. Поэтому перед подачей заявки необходимо тщательно проверить соответствие кода ОКПД2, характеристик товара и данных реестровой записи. Рекомендуется поддерживать актуальную базу данных о реестровых номерах по каждому товару, чтобы оперативно их указывать в заявках. В условиях ужесточения национального режима, добросовестность и точность документации становятся ключевыми факторами успеха.