Понимание правовой природы Постановления Правительства РФ № 1875 и сферы его применения
Общие требования национального режима и структура Постановления № 1875
Постановление Правительства РФ от 23.12.2024 N 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» является основополагающим документом, регламентирующим условия допуска иностранных товаров, работ и услуг на российский рынок государственных закупок. Данный нормативный правовой акт пришел на смену ранее действовавшим постановлениям, консолидировав и систематизировав подходы к импортозамещению в рамках действия Федерального закона № 44-ФЗ и Федерального закона № 223-ФЗ. Основная цель документа заключается в защите внутреннего рынка и поддержке отечественных производителей через установление запретов, ограничений и условий допуска для товаров иностранного происхождения. Для заказчика критически важно понимать, что нарушение данных требований влечет за собой не только административную ответственность, но и риски признания закупки недействительной, что требует тщательного анализа всех положений постановления на этапе планирования закупки.
Структурно Постановление № 1875 устанавливает три ключевых механизма регулирования доступа иностранных товаров: полный запрет на закупку товаров из иностранных государств, ограничение допуска таких товаров и предоставление преимуществ товарам российского происхождения. Каждый из этих механизмов применяется в отношении конкретных групп товаров, перечень которых приведен в приложениях к постановлению. В частности, приложение № 1 содержит перечень товаров, работ и услуг, закупка которых полностью запрещена, если они происходят из иностранных государств. Приложение № 2 регламентирует товары, в отношении которых устанавливаются ограничения, выражающиеся в наличии условий допуска (например, правило «третий лишний» или применение коэффициентов снижения цены). Приложение № 3 определяет товары, в отношении которых устанавливается обязательная минимальная доля закупок российского происхождения. Игнорирование данной структуры и применение неверного режима к закупаемому объекту является одной из наиболее частых ошибок заказчиков, приводящих к жалобам в ФАС и штрафным санкциям.
Важным аспектом, который необходимо учитывать заказчикам, является территориальный и субъектный охват действия Постановления № 1875. Положения документа распространяются на закупки, осуществляемые как государственными заказчиками в рамках 44-ФЗ, так и отдельными видами юридических лиц, работающими по 223-ФЗ. Однако для субъектов 223-ФЗ существуют свои нюансы и исключения, касающиеся, в частности, определения долей закупок и случаев неприменения национального режима. Например, заказчики, являющиеся хозяйственными обществами, включенными в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, или субъектами естественных монополий, могут иметь специфические условия применения ограничений. Это требует от заказчика тщательного анализа своего статуса и статуса закупаемого объекта перед размещением извещения в единой информационной системе, чтобы избежать ситуаций, когда поставщик, не соответствующий требованиям национального режима, будет допущен к участию или, наоборот, необоснованно отклонен.
Кроме того, Постановление № 1875 вводит понятие «товар российского происхождения» и детализирует критерии его подтверждения, что имеет прямое отношение к теме работы с поставщиками, не соответствующими требованиям. Если поставщик предлагает товар, который декларируется как российский, но не имеет надлежащего подтверждения происхождения (например, отсутствует запись в реестре российской промышленной продукции для позиций, требующих такого подтверждения), такой поставщик фактически подпадает под категорию «не соответствующих требованиям». Заказчик обязан четко идентифицировать, попадает ли закупаемый объект под действие запретов или ограничений, и какие документы необходимо запросить у участников для подтверждения страны происхождения. Ошибки на этом этапе приводят к спорным ситуациям, когда контракт уже заключен, а товар не может быть принят из-за несоответствия требованиям национального режима, что влечет существенные финансовые и репутационные потери для заказчика.
Идентификация товаров, работ и услуг, подпадающих под запреты и ограничения
Процесс идентификации объекта закупки в контексте применения Постановления № 1875 требует от заказчика профессиональных навыков работы с классификаторами и технической документацией. Ключевым инструментом здесь выступает Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Позиции в приложениях к постановлению привязаны именно к кодам этого классификатора. Заказчик должен определить код закупаемого товара, работы или услуги и соотнести его с позициями в приложениях № 1 и № 2. Сложность заключается в том, что один и тот же товар может подходить под несколько кодов или находиться на стыке группировок. В таких случаях необходимо руководствоваться описанием товара в техническом задании и его функциональным назначением. Неправильный выбор кода может привести к неприменению установленных запретов или, наоборот, к излишним ограничениям, что нарушает принцип свободной конкуренции и может быть обжаловано участниками.
Особого внимания заслуживают случаи, когда объект закупки включает в себя комплекс товаров, работ или услуг (смеси, комплекты). Постановление № 1875 содержит специальные правила для таких ситуаций. Согласно пункту 4 постановления, если объект закупки включает хотя бы один товар, указанный в приложении № 1 или № 2, положения о запрете или ограничении применяются именно к этому товару. Однако здесь есть нюансы: существуют перечни товаров, которые не могут быть включены в один лот с товарами, не указанными в таких перечнях (так называемое «правило лотирования»). Это сделано для предотвращения уклонения от национального режима путем закупки сложных объектов, где иностранный компонент «спрятан» среди прочих. Заказчик обязан проверить не только код ОКПД2 основного товара, но и всех компонентов, входящих в поставку, чтобы исключить риск нарушения правил лотирования, за которое также предусмотрена административная ответственность.
При закупке медицинских изделий идентификация осложняется необходимостью одновременного использования номенклатурной классификации медицинских изделий, утвержденной Министерством здравоохранения РФ. Постановление требует, чтобы закупаемое медицинское изделие относилось не только к определенному коду ОКПД2, но и к конкретному коду вида медицинского изделия в номенклатурной классификации. Это двойное требование призвано сузить круг товаров, подпадающих под ограничения, и точно определить объект регулирования. Заказчику необходимо сверять данные технической документации изделия с обоими классификаторами. Ошибка в определении кода КНМЗ может привести к необоснованному отклонению заявки поставщика, предлагающего российский эквивалент, или к допуску товара, который не соответствует требованиям локализации, что будет выявлено на этапе приемки или контроля.
Также следует учитывать временной аспект действия Постановления № 1875 и вносимых в него изменений. Нормативный акт претерпевает регулярные корректировки (редакции от 18.02.2025 N 174, от 10.06.2025 N 879 и др.), расширяя или сужая перечни товаров, а также меняя требования к подтверждению происхождения. Заказчик обязан руководствоваться редакцией постановления, действующей на дату размещения извещения о закупке. Если закупка дляится долго (например, двухэтапный конкурс или аукцион с длительным сроком подачи заявок), а в этот период вступают в силу изменения, заказчик должен проанализировать, не ухудшилось ли положение участников. В некоторых случаях может потребоваться внесение изменений в извещение и документацию. Игнорирование изменений законодательства может привести к тому, что победитель закупки, определенный по старым правилам, не сможет исполнить контракт по новым требованиям национального режима, что создаст ситуацию необходимости расторжения контракта.
Юридические услуги по закупкам по всей стране
Консультации, в том числе онлайн.
Подготовка документов: претензии, жалобы, иски.
Представление интересов в УФАС и суде.
Алгоритм действий заказчика при выявлении несоответствия поставщика требованиям ПП-1875
Действия на этапе рассмотрения и оценки заявок участников закупки
Этап рассмотрения и оценки заявок является первым и самым важным фильтром для выявления поставщиков, которые не соответствуют требованиям национального режима, установленным Постановлением № 1875. Закупочная комиссия заказчика обязана проверить каждую заявку на предмет соответствия требованиям документации и действующему законодательству. В отношении товаров, включенных в приложения к постановлению, это подразумевает проверку документов, подтверждающих страну происхождения товара. Если в документации установлено требование о предоставлении выписки из реестра российской промышленной продукции или иного документа, предусмотренного пунктом 3 Постановления № 1875, отсутствие такого документа или несоответствие его содержания требованиям (например, недостаточное количество баллов за локализацию) является основанием для отклонения заявки. Важно, чтобы критерии отклонения были четко прописаны в документации, что позволит избежать обвинений в предвзятости со стороны участников.
При применении условий допуска (ограничений) заказчик должен корректно произвести оценку заявок, содержащих предложения о поставке иностранных товаров. Механизм «условия допуска» может предусматривать, что заявке с иностранным товаром присваивается меньшее количество баллов при балльной оценке, либо она допускается к участию, но при этом цена контракта, предложенная таким участником, для целей оценки умножается на понижающий коэффициент (обычно 0,5 или иной, установленный ранее действовавшими актами, если они применимы по переходным положениям). В контексте ПП-1875 для многих групп товаров действует правило, согласно которому при наличии заявок с российскими товарами заявки с иностранными товарами не рассматриваются (правило «третий лишний» в старой редакции или аналогичные механизмы). Комиссия должна тщательно зафиксировать в протоколе рассмотрения заявок факт наличия или отсутствия предложений о поставке российских товаров и обосновать применение или неприменение ограничений. Ошибка в подсчете количества таких заявок может кардинально изменить результаты закупки.
Особую сложность представляют случаи, когда поставщик декларирует товар как российский, но предоставляет документы, вызывающие сомнения в достоверности. Например, сертификат соответствия или декларация о соответствии могут указывать на страну происхождения «Россия», но при этом в реестре российской промышленной продукции отсутствует запись с характеристиками, соответствующими потребности заказчика, либо товар не набрал необходимого количества баллов. В соответствии с подпунктом «ц» пункта 4 Постановления № 1875, в определенных случаях такая заявка может быть приравнена к заявке с иностранным товаром. Комиссия должна быть готова провести правовую квалификацию такой ситуации. В случае сомнений заказчику целесообразно направить запрос в Министерство промышленности и торговли РФ или уполномоченный орган для разъяснения статуса товара, однако это возможно сделать до проведения закупки на этапе подготовки документации, а в процессе рассмотрения заявок времени на это может не быть.
Заказчик также должен учитывать риск получения недостоверной информации от участника. Если выявлено, что участник предоставил заведомо ложные сведения о стране происхождения товара, заявка подлежит отклонению. Более того, такие действия могут служить основанием для включения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков. Комиссия должна действовать в рамках полномочий, предоставленных законом о контрактной системе: проверять наличие документов и их формальное соответствие требованиям. Глубокая проверка фактической достоверности (проведение выездных проверок производства) на этом этапе законом не предусмотрена, но заказчик вправе направить информацию о признаках нарушения в контрольные органы. Главное для заказчика — зафиксировать факт несоответствия заявки формальным требованиям документации и постановления, чтобы решение об отклонении было юридически обоснованным и могло быть защищено в случае обжалования в ФАС. Для анализа рисков и рентабельности можно воспользоваться методиками обоснования цены контракта.
Присоединяйтесь к нам — получайте полезные материалы и будьте в курсе последних новостей в сфере закупок!
Проблемы допуска иностранных товаров и исключения из национального режима
Несмотря на жесткие ограничения, Постановление № 1875 предусматривает ряд исключений, позволяющих заказчикам закупать иностранные товары даже в случае установления запрета. Пункт 5 постановления устанавливает случаи, когда запрет может не применяться. Одним из основных оснований является отсутствие на территории Российской Федерации производства товара, являющегося объектом закупки. Для подтверждения этого факта заказчику необходимо получить разрешение на закупку происходящего из иностранного государства товара, которое выдается Министерством промышленности и торговли РФ в установленном порядке. Это длительная и бюрократическая процедура, требующая предоставления обоснования потребности, характеристик товара и доказательств отсутствия российских аналогов. Заказчики должны планировать закупки заранее и при наличии сомнений в доступности отечественных аналогов инициировать процесс получения разрешения заблаговременно, иначе возникает риск срыва сроков закупки.
Также существуют безусловные исключения, когда национальный режим не применяется вне зависимости от наличия российских аналогов. К ним относятся закупки для исполнения обязательств по специальным инвестиционным контрактам, закупки в рамках государственного оборонного заказа (для определенных товаров), закупки товаров, поставляемых в целях изготовления вооружения и военной техники по документации, утвержденной государственным заказчиком, закупки товаров для служебного пользования, а также закупки, осуществляемые за пределами Российской Федерации для обеспечения деятельности заказчика за рубежом. Важно отметить, что для применения этих исключений заказчик должен иметь соответствующие документы, подтверждающие статус закупки (например, контракт со встречными инвестиционными обязательствами, решение о присвоении грифа секретности и т.д.). Включение в документацию ссылки на исключение без документального обоснования является нарушением.
Отдельный блок исключений касается закупок лекарственных препаратов. Постановление № 1875 устанавливает сложные правила для закупок ЖНВЛП и стратегически значимых лекарственных средств. В частности, для жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, не включенных в перечень стратегически значимых, допускается применение ограничений с предоставлением преимущества товарам из государств-членов ЕАЭС, при условии прохождения всех стадий производства на их территориях. Если российский препарат не производится (отсутствует в реестре), допускается закупка иностранных препаратов. Однако заказчику необходимо строго следить за статусом препарата в перечнях, так как ошибка в классификации лекарственного средства может привести к нарушению законодательства. Ситуация, когда поставщик предлагает иностранный препарат, а российский аналог имеется в реестре и не закуплен, является нарушением, если не получено соответствующее разрешение Минпромторга.
Случаи неприменения национального режима должны быть детально описаны в документации о закупке. Если заказчик планирует закупку с применением исключения (например, для нужд обороны или по специнвестиционному контракту), он должен прямо указать это в извещении и приложить соответствующие обосновывающие документы. Это необходимо для прозрачности закупки и информирования потенциальных участников. Если же в ходе закупки выяснится, что исключение применено ошибочно, результаты закупки могут быть аннулированы. Например, заказчик указал, что товар закупается для ремонта вооружения, но фактически объект закупки — хозяйственный инвентарь. Такие манипуляции выявляются контрольными органами при проверке. Поэтому заказчик должен нести ответственность за правомерность использования исключений из правил национального режима. В случае возникновения споров или признаков недобросовестности со стороны поставщика, полезно знать по каким основаниям исполнитель может расторгнуть госконтракт, чтобы предвидеть риски.
Риски заключения контракта с поставщиком, не соответствующим требованиям локализации
Юридические последствия признания контракта недействительным
Заключение контракта с поставщиком, предложившим товар, не соответствующий требованиям Постановления № 1875 (например, товар происходит из иностранного государства, на которое распространяется запрет, и отсутствует разрешение на закупку), является серьезным нарушением законодательства о контрактной системе. Контрольные органы в сфере закупок (ФАС России) при выявлении таких фактов выдают предписание об аннулировании торгов или расторжении контракта. Признание закупки недействительной влечет за собой возврат сторон в первоначальное положение, что означает для заказчика необходимость возвратить исполнителю все полученное по сделке (например, авансовый платеж), а также возможные судебные издержки. Более того, должностные лица заказчика могут быть привлечены к административной ответственности по статье 7.29 КоАП РФ за незаконное отклонение заявки (если был отклонен российский поставщик) или за нарушение порядка заключения контракта. Штрафы для должностных лиц могут достигать существенных сумм, а при повторном нарушении возможно дисквалификация.
С точки зрения гражданско-правовых последствий, контракт, заключенный с нарушением требований о национальном режиме, может быть признан судом недействительным по иску контрольного органа или прокурора как сделка, противоречащая основам правопорядка (статья 168 ГК РФ, с учетом публичного интереса, выраженного в императивных нормах Постановления № 1875). Хотя на практике чаще применяется административный порядок расторжения через предписание ФАС, риск судебного оспаривания сохраняется. Для заказчика это означает не только финансовые потери, связанные с возвратом средств, но и необходимость заново проводить процедуру закупки, что нарушает план-график и может привести к срыву сроков реализации государственных программ или муниципальных задач. Если закупка была связана с сезонными работами или поставками для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, последствия могут быть катастрофическими.
Дополнительные риски возникают, если поставщик уже начал исполнение контракта или товар был частично поставлен. В этом случае при расторжении контракта возникает вопрос о судьбе уже поставленного имущества. Если товар не соответствует требованиям, его использование может быть запрещено или ограничено. Заказчик может быть вынужден принять меры к возврату товара поставщику, что технически сложно и затратно. Также возникают вопросы с налоговым учетом: операции по такому контракту могут быть признаны сомнительными, а вычеты по НДС — неправомерными, если сделка будет признана ничтожной. Бухгалтерия заказчика должна быть готова к проведению сложных корректировок. В случае если поставщик будет признан недобросовестным и включен в РНП, а контракт расторгнут, заказчик также несет репутационные издержки, так как это может свидетельствовать о низкой квалификации контрактного управляющего или комиссии.
Также стоит учитывать риск обжалования действий заказчика другими участниками закупки, которые могли бы предложить российские товары, но были необоснованно отклонены или не допущены. Участник, права которого нарушены, вправе требовать возмещения убытков, понесенных в связи с участием в торгах (расходы на подготовку заявки, обеспечение заявки). Если будет доказано, что заказчик действовал недобросовестно, намеренно допустив «нужного» поставщика с иностранным товаром, это может повлечь и уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями. Даже при отсутствии коррупционной составляющей, халатность при проверке документов также наказуема. Поэтому юридическая служба заказчика должна проводить тщательную экспертизу всех контрактов, затрагивающих национальный режим, на этапе проекта контракта перед его подписанием, чтобы выявить возможные нарушения требований Постановления № 1875.
Способы защиты прав заказчика при недобросовестном поведении поставщика
В ситуации, когда поставщик выиграл закупку, предоставив недостоверные документы о стране происхождения товара, или после заключения контракта выяснилось, что товар не соответствует требованиям локализации, заказчик должен действовать решительно и в рамках закона. Первым шагом является приостановка приемки товара и оплаты. Заказчик обязан провести экспертизу представленных документов и, при необходимости, запросить у поставщика дополнительные разъяснения или документы, подтверждающие происхождение товара. Если поставщик не может предоставить надлежащие доказательства (например, выписку из реестра российской промышленной продукции с нужным количеством баллов), это является основанием для одностороннего отказа от исполнения контракта. Согласно статье 95 44-ФЗ, заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе, если выявлено предоставление недостоверной информации. Важно соблюсти процедурные сроки и направить уведомление поставщику надлежащим образом.
Заказчик также обязан направить информацию о недобросовестном поставщике в ФАС для принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков (РНП). Это важный инструмент защиты интересов заказчика и предупреждения подобных случаев в будущем. Включение в РНП закрывает для поставщика возможность участвовать в закупках по 44-ФЗ и 223-ФЗ на срок до двух лет. Для инициации процедуры заказчик направляет в контрольный орган пакет документов: решение об одностороннем отказе, доказательства недостоверности сведений, копию контракта и протокола закупки. ФАС рассматривает материалы и принимает решение. Если поставщик попытается обжаловать действия заказчика, доказательная база, собранная на этапе приемки (акты экспертизы, переписка, запросы в реестры), станет основой для защиты в суде. Заказчику следует хранить все документы, подтверждающие его добросовестность.
В случае если товар уже принят и оплачен, а нарушение выявлено позже (например, в ходе проверки органом финансового контроля), ситуация осложняется. Заказчик может потребовать расторжения контракта и возврата денежных средств в судебном порядке. Ссылка на то, что товар не может использоваться в связи с нарушением требований национального режима, будет основанием для иска. Также возможно предъявление требований о возмещении убытков, если заказчик вынужден закупить товар у другого поставщика по более высокой цене. Однако в этом случае заказчику придется доказывать, что он не знал и не мог знать о нарушении на этапе приемки. Если же нарушение было очевидным (например, страна происхождения в документах указана неверно, а комиссия это пропустила), суд может применить принцип вины кредитора и снизить ответственность поставщика. Поэтому внимательность при приемке — лучшая защита.
Если поставщик, не соответствующий требованиям ПП-1875, предлагает заменить товар на соответствующий (например, российский аналог), заказчик может рассмотреть возможность изменения контракта по соглашению сторон. Однако это допускается только в случаях, предусмотренных статьей 95 44-ФЗ, и при условии, что качество и функциональные характеристики товара не ухудшаются. Замена иностранного товара на российский не является изменением существенных условий контракта, которое запрещено, а, напротив, приводит исполнение в соответствие с законом. Тем не менее, формально это изменение предмета контракта, и заказчику следует получить обоснование невозможности исполнения в прежнем виде (если товар был поставлен с нарушением). В любом случае, все действия по урегулированию спора с недобросовестным поставщиком должны быть документально оформлены и согласованы с юридическим отделом. Для правильного оформления документов можно ознакомиться с материалом о том, как по соглашению сторон расторгнуть частично исполненный контракт.
Процедура подтверждения страны происхождения товара по новому порядку
Документы, подтверждающие российское происхождение товара
Постановление № 1875 существенно изменило подходы к подтверждению страны происхождения товара для целей закупок. Для товаров, указанных в приложениях № 1 (запрет) и № 2 (ограничение), а также в приложении № 3 (доли), основным документом, подтверждающим российское происхождение, является номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции (Реестр СПИК/Реестр Минпромторга). Это означает, что декларации или сертификаты о происхождении товара по форме «А» или СТ-1 для этих групп товаров более не являются достаточными. Заказчик обязан требовать от участника закупки предоставления выписки из реестра или указания номера реестровой записи в заявке. Реестровая запись должна содержать информацию о товаре, характеристики которого соответствуют потребности заказчика (параметры, заложенные в техническом задании). Если в реестре нет записи с нужными характеристиками, считается, что российский товар отсутствует.
Важным элементом подтверждения является наличие в реестровой записи информации о совокупном количестве баллов за выполнение (освоение) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий). Постановление Правительства РФ от 17.07.2015 N 719 устанавливает требования к локализации для различных групп товаров. Если товар набрал необходимое количество баллов (достиг требуемого уровня локализации), он признается российским для целей закупок. Если баллов недостаточно, товар может рассматриваться как иностранный (в зависимости от положений конкретного постановления о допуске). Заказчику необходимо проверять не только наличие записи в реестре, но и соответствие количества баллов требованиям для конкретного товара. Это требует от контрактного управляющего знаний в области промышленной политики и правил расчета баллов, что усложняет процедуру оценки заявок.
Для радиоэлектронной продукции вводится понятие «уровень радиоэлектронной продукции» (первый или второй уровень). Реестровая запись должна содержать информацию об уровне. Товары, имеющие более высокий уровень локализации, получают преимущества или допускаются к закупке, в то время как товары низкого уровня могут быть приравнены к иностранным. Например, подпункт «т» пункта 4 Постановления № 1875 устанавливает, что для определенных товаров радиоэлектронная продукция, не признанная продукцией первого уровня, приравнивается к иностранной, если подана заявка с продукцией первого уровня. Заказчик должен разбираться в классификации уровней РЭП, чтобы корректно ранжировать заявки. Справочно: уровень РЭП определяется в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением № 719, и зависит от глубины технологических операций, выполненных в РФ.
Для товаров, не указанных в приложениях № 1 и № 2 (на которые распространяется только «преимущество»), подтверждением российского происхождения является указание в заявке наименования страны происхождения товара. Однако заказчик вправе запросить документы, подтверждающие это (например, декларацию о соответствии или сертификат). Важно помнить, что для целей применения «преимущества» (снижение цены на 15% при оценке заявок) участник должен подтвердить российское происхождение. Если участник укажет «Россия», но не предоставит документов (если они требовались документацией), заявка может быть отклонена. В Постановлении № 1875 также предусмотрены специальные правила для программного обеспечения (единый реестр российского ПО), лекарственных препаратов (подтверждение стадий производства) и товаров из государств-членов ЕАЭС (Евразийский реестр промышленных товаров). Заказчик должен владеть всей номенклатурой подтверждения.
Работа с реестрами и проверка достоверности сведений
Проверка достоверности сведений о стране происхождения товара сводится к работе с открытыми реестрами. Основным инструментом является Реестр российской промышленной продукции, размещенный на сайте Минпромторга России. Заказчик вводит номер реестровой записи, указанный участником, и получает доступ к карточке товара. В карточке содержатся наименование товара, код ОКПД2, наименование производителя, а также критерии локализации (количество баллов, уровень РЭП). Комиссия по закупкам должна сопоставить данные реестра с техническим заданием. Если в заявке указаны характеристики товара (модель, артикул), они должны совпадать с реестровыми данными. Если в реестре указана одна модель, а участник предлагает другую (даже того же производителя), формально это нарушение, и товар не считается подтвержденным. На практике возникают споры: производитель может обновить модель, но не успеть внести изменения в реестр. В таких случаях заказчик действует на свой риск, либо запрашивает у участника письмо от производителя.
Аналогичный подход применяется при проверке товаров из государств-членов ЕАЭС. Постановление № 1875 признает товарами российского происхождения товары из ЕАЭС (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан), включенные в Евразийский реестр промышленных товаров. Заказчик должен проверить наличие записи в этом реестре и соответствие баллов локализации (если они установлены для данной группы товаров). Механизм аналогичен проверке российского реестра. Сложность может заключаться в доступе к Евразийскому реестру или языковом барьере (наименования могут быть на русском или национальном языке). Заказчик должен быть готов к тому, что информация в реестрах обновляется с задержкой, и на момент проверки запись может отсутствовать. В спорных случаях следует руководствоваться принципом добросовестности: если участник предоставил документ, подтверждающий факт подачи заявки на включение в реестр, заказчик может рассмотреть его, но риск признания такой закупки нарушительной остается.
Для программного обеспечения (ПО) ключевым реестром является Единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных. Заказчик проверяет наличие записи в реестре по наименованию ПО или правообладателю. Для определенных видов ПО (связанных с защитой информации, критической инфраструктурой) Постановление № 1875 устанавливает дополнительные требования к «доверенному программному обеспечению». Реестровая запись должна содержать информацию о соответствии ПО требованиям к доверенному ПО. Если ПО не имеет такой отметки, оно может быть приравнено к иностранному, если на закупку подана заявка с доверенным ПО. Заказчики, закупающие ПО для критической информационной инфраструктуры (КИИ), должны быть особенно внимательны, так как категория ПО в реестре должна строго соответствовать потребности.
Заказчикам рекомендуется создавать внутренние регламенты и чек-листы для проверки заявок на соответствие национальному режиму. В чек-лист стоит включить следующие шаги: 1) Определение кода ОКПД2 объекта закупки. 2) Проверка наличия товара в Приложениях № 1, № 2, № 3 к Постановлению № 1875. 3) Формирование требования к документам о происхождении в документации (какой реестр нужен). 4) Проверка заявки: наличие номера записи, актуальность записи, соответствие характеристик, количество баллов/уровень. 5) Принятие решения о допуске или отклонении с фиксацией в протоколе. Такая стандартизация поможет избежать ошибок, связанных с человеческим фактором. Также полезно проводить обучение членов закупочной комиссии изменениям в законодательстве о национальном режиме. Например, нужно четко понимать, как влияет изменение цены госконтракта на обязанность подтверждения происхождения, если меняется объем поставки.
Особенности работы с несоответствующими поставщиками в рамках 223-ФЗ
Специфика применения Постановления № 1875 для отдельных видов юридических лиц
Постановление № 1875 распространяет свое действие не только на закупки по 44-ФЗ, но и на закупки по Федеральному закону № 223-ФЗ. Однако для заказчиков, работающих по 223-ФЗ (государственные корпорации, субъекты естественных монополий, автономные учреждения, хозяйственные общества с госучастием), существуют свои особенности. Главное отличие заключается в том, что в 223-ФЗ национальный режим вводится именно постановлениями Правительства, и заказчики обязаны включить в свои Положения о закупке нормы о применении запретов и ограничений, установленных ПП-1875. Если Положение о закупке заказчика не содержит ссылок на импортозамещение, это является нарушением. Заказчики по 223-ФЗ должны актуализировать свои локальные нормативные акты после выхода Постановления № 1875, чтобы привести их в соответствие с новыми правилами. Работа с поставщиком, не соответствующим требованиям, здесь также имеет нюансы, связанные с большей гибкостью 223-ФЗ в части процедур.
Одной из ключевых особенностей для 223-ФЗ является обязательство по соблюдению минимальной доли закупок товаров российского происхождения (Приложение № 3 к ПП-1875). Заказчики по 223-ФЗ (за исключением тех, кто освобожден подпунктом «л» пункта 4 постановления) должны ежегодно формировать отчетность об объеме закупок российских товаров. Если доля не достигнута, к заказчику могут быть применены меры ответственности, а в следующем году ему придется обосновывать закупки иностранных товаров. Это означает, что заказчик по 223-ФЗ должен вести постоянный мониторинг структуры своих закупок и при необходимости корректировать планы. Если поставщик предложил иностранный товар, заказчик должен принять взвешенное решение: допустить его и тем самым снизить долю российских закупок, или отклонить, если есть риск недостижения целевых показателей. Это требует стратегического подхода, в отличие от 44-ФЗ, где правила более жесткие и императивные.
Для хозяйственных обществ, указанных в пунктах 1 — 3 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ (дочки госкорпораций и др.), Постановление № 1875 предусматривает обязанность публиковать отчеты в ЕИС. Существуют исключения для компаний оборонно-промышленного комплекса (ОПК) и субъектов естественных монополий, для которых национальный режим может применяться в усеченном виде или не применяться вовсе в закупках для собственных нужд, не связанных с закупками для нужд обороны и безопасности или КИИ. Это вызывает путаницу: один и тот же заказчик может проводить часть закупок с применением национального режима (например, IT-оборудование для офисов), а часть — без него (специальная техника для производственных нужд). В таких случаях в документации о закупке должно быть четко указано, применяются ли ограничения ПП-1875. Ошибка в указании режима влечет риски признания закупки необоснованной или, наоборот, ограничения конкуренции.
Процедура проверки заявок по 223-ФЗ также имеет специфику. Закупочная документация может предусматривать различные способы оценки, в том числе балльные системы, переговорные процедуры. При проведении конкурса или аукциона заказчик по 223-ФЗ должен установить критерии оценки, учитывающие страну происхождения товара. Часто это реализуется через дополнительные баллы за российское происхождение или через применение понижающих коэффициентов к цене иностранного товара. Заказчик должен заранее продумать методику оценки, чтобы она соответствовала Постановлению № 1875. Если документация составлена некорректно и не позволяет учесть национальный режим (например, критерий «цена» является единственным и на 100% определяющим), то закупка иностранного товара может стать неизбежной, что нарушит принципы импортозамещения. В таком случае закупка может быть признана проведенной с нарушением по жалобе участника или контролирующего органа.
Последствия неприменения национального режима заказчиком по 223-ФЗ
Неприменение национального режима в закупках по 223-ФЗ, когда это обязательно, влечет за собой административную ответственность по статье 7.32.3 КоАП РФ. Штрафы для юридических лиц за нарушение требований к содержанию протоколов, либо за осуществление закупки с нарушением требований законодательства могут достигать значительных сумм. Но более серьезным последствием является риск признания закупки недействительной. Если ФАС выявит, что заказчик закупил иностранный товар, на который распространяется запрет, без законных на то оснований, будет выдано предписание о расторжении договора. Для заказчиков по 223-ФЗ это особенно чувствительно, так как многие из них являются коммерческими организациями, и расторжение договора может повлечь убытки, штрафные санкции от контрагентов или срыв производственных процессов. Репутационные риски для госкорпораций также играют роль: публичные закупки находятся под пристальным вниманием СМИ и общественности.
Особый случай — непредставление отчета об объеме закупок российских товаров или недостоверные сведения в отчете. Пунктом 1 Постановления № 1875 установлено Положение о требованиях к форме и содержанию такого отчета. Заказчики по 223-ФЗ обязаны размещать отчет в ЕИС. Отсутствие отчета или низкая доля российских товаров могут стать поводом для проверки. В случае систематического неисполнения требований к отчетности ФАС может принять решение о передаче информации в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. Кроме того, для закупок по 223-ФЗ существует механизм обжалования в арбитражном суде. Участник, права которого нарушены необоснованным допуском иностранного поставщика, может подать иск о признании договора недействительным. Суды в таких делах часто встают на сторону принципа импортозамещения, если оно закреплено в Положении о закупке и законе.
Заказчикам по 223-ФЗ следует также учитывать, что Постановление № 1875 устанавливает запрет на закупку работ и услуг, выполняемых иностранными лицами, для определенных позиций (например, IT-услуги, услуги связи). Это означает, что даже если товар закупается российский, а услугу по его обслуживанию предлагает компания с иностранным участием или иностранный подрядчик, такая закупка может быть незаконной. Проверка участника на наличие иностранных акционеров или бенефициаров может быть затруднена, но Постановление № 1875 требует такой проверки для определенных услуг (см. подпункт «ш» пункта 4). Если заказчик по 223-ФЗ заключит договор с иностранной IT-компанией на обслуживание программного обеспечения, подпадающего под запрет, это будет нарушением, даже если ПО российское. Поэтому юридическая служба заказчика должна проверять не только товар, но и статус поставщика (подрядчика, исполнителя) на предмет признаков иностранного лица.
Для минимизации рисков заказчикам по 223-ФЗ рекомендуется внедрить систему внутреннего контроля за соблюдением национального режима. Это включает в себя регулярную актуализацию Положения о закупке, обучение персонала, автоматизированную проверку заявок (если используется ПО для торгов). При возникновении сомнений относительно правомерности закупки иностранного товара целесообразно обратиться за разъяснениями в профильные министерства или комитеты. Также важно правильно документировать случаи обоснования закупок иностранных товаров (например, отсутствие аналогов), чтобы в случае проверки аргументы были подтверждены документально. В спорных ситуациях, когда поставщик уже начал работу, а выявлено несоответствие, следует помнить про основания для освобождения поставщика от уплаты неустойки, если нарушение произошло не по его вине, а по вине заказчика, неверно составившего документацию.
Проблемы приемки товара, не соответствующего требованиям национального режима
Экспертиза поставленного товара по качеству и стране происхождения
Приемка товаров, работ, услуг по контракту — это финальный этап, на котором заказчик может выявить несоответствие поставщика требованиям Постановления № 1875. Согласно статье 94 44-ФЗ, заказчик обязан провести экспертизу результатов исполнения контракта. Эта экспертиза включает в себя проверку соответствия поставленного товара условиям контракта и требованиям законодательства. Если в контракте указано, что товар должен быть российского происхождения (и это было условием допуска), а поставщик привез товар с маркировкой иностранного производства или без документов из реестра, это является существенным нарушением. Заказчик обязан отказать в приемке такого товара и составить акт о несоответствии. Экспертиза может проводиться силами заказчика или с привлечением внешних экспертов. Для сложного оборудования, где страна происхождения определяется по ключевым узлам, привлечение экспертов обязательно, чтобы исключить обвинения в непрофессионализме.
При приемке товара, на который распространяется запрет или ограничение, заказчик должен запросить у поставщика документы, подтверждающие происхождение именно поставленной партии. Часто бывает, что в реестре есть модель, но поставщик пытается поставить модификацию или товар из другой партии, не подтвержденной реестровой записью. Проверка серийных номеров, артикулов и сопоставление их с данными реестра — обязательная процедура. Если товар медицинский, проверяется регистрационное удостоверение и соответствие коду КНМЗ. Если товар радиоэлектронный, проверяется уровень РЭП. В случаях, когда товар поставляется в рамках ограничения (иностранного допуска), заказчик должен убедиться, что в заявке победителя было корректно применено условие допуска (например, цена была снижена на коэффициент). Если выяснится, что победителем стал иностранный поставщик, а российские заявки были, но комиссия их отклонила необоснованно, приемка товара тоже будет неправомерной, так как сам контракт может быть оспорен.
Особую сложность представляют ситуации с товарами из ЕАЭС. Товар из Беларуси или Казахстана может визуально и по документам выглядеть как местный, но для целей Постановления № 1875 он должен быть в Евразийском реестре. Если поставщик предоставил сертификат формы СТ-1, но товар из перечня, требующего реестровую запись, этого недостаточно. Заказчик должен проявить настойчивость и требовать документы, поименованные в Постановлении. Поставщики часто сопротивляются, ссылаясь на бюрократию или незнание правил. Заказчик в такой ситуации должен разъяснить, что приемка товара без надлежащего подтверждения невозможна, так как это нарушит финансовую дисциплину и повлечет штрафы для заказчика (нецелевое расходование средств). Если поставщик отказывается предоставлять документы, это основание для признания его недобросовестным и расторжения контракта.
Важный момент: экспертиза должна проводиться в сроки, установленные контрактом. Если товар прибыл, а документы на него не позволяют установить происхождение, заказчик должен приостановить приемку и направить запрос поставщику. Сроки ожидания ответа должны быть разумными. Если поставщик молчит или предоставляет документы, не подтверждающие российское происхождение, составляется акт. Не стоит принимать товар «на слово» с обещанием «потом донести документы». Как только товар принят, доказать обратное будет сложно. Также следует помнить, что приемка товара, не соответствующего национальному режиму, делает невозможным его дальнейшее использование для госнужд, и такие расходы могут быть признаны неэффективными органами финансового контроля (Казначейством, Счетной палатой). Поэтому строгость при приемке — залог безопасности заказчика.
Действия заказчика при обнаружении нарушений после приемки товара
Если нарушение требований Постановления № 1875 выявлено уже после подписания документов о приемке (например, при последующей проверке обнаружилось, что товар в реестре с другими характеристиками), заказчик должен действовать оперативно. В первую очередь, следует провести внутреннее расследование: изучить документы приемки, запросить пояснения у поставщика, проверить полноту данных в акте экспертизы. Если нарушение доказано (товар иностранный, а должен быть российским), заказчик вправе заявить требование о расторжении контракта и возврате денежных средств. Даже если товар уже принят и используется, согласно гражданскому законодательству, покупатель вправе предъявить требования, связанные с недостатками товара, в разумный срок после их обнаружения. Недостаток в данном случае — отсутствие требуемого законом свойства (российского происхождения). Оформляется претензия, в которой описывается нарушение со ссылкой на пункт контракта и Постановление № 1875.
Параллельно заказчик обязан направить информацию в ФАС для включения поставщика в РНП. Предоставление недостоверных сведений о товаре при закупке — классическое основание для включения в реестр. Факт подписания акта приемки не освобождает поставщика от ответственности, если будет доказано, что он ввел заказчика в заблуждение (предоставил фальсифицированную выписку из реестра или скрыл истинное происхождение). Включение в РНП возможно и после расторжения контракта по соглашению сторон или одностороннему отказу. Контрактный управляющий должен хранить все доказательства: копии предоставленных поставщиком документов, их сравнение с данными официальных реестров, акты проверки. Эта доказательная база понадобится как в ФАС, так и в суде, если поставщик будет оспаривать свои действия.
Если использование товара не запрещено законом (например, это не санкционный товар), а нарушение заключается в невыполнении условий о доле или преимуществе, заказчик может принять решение о продолжении использования товара, но с наложением штрафных санкций на поставщика. В контракте могут быть предусмотрены штрафы за поставку товара, не соответствующего требованиям документации. Если товар по своим потребительским свойствам устраивает заказчика, вопрос может быть решен путем предоставления скидки (уменьшения цены), что эквивалентно применению коэффициента допуска, который должен был быть применен при оценке. Это позволит соблюсти баланс интересов: поставник понесет финансовую ответственность, а заказчик избежит процедуры повторной закупки. Однако такое решение должно быть обосновано и оформлено дополнительным соглашением с указанием причин изменения цены (исправление нарушения).
В случаях, когда использование товара невозможно (например, это оборудование, требующее сертификации ФСБ или ФСТЭК, которая выдана только на российские аналоги), заказчик вынужден требовать возврата товара и расторжения контракта. Это наиболее болезненный сценарий, так как товар уже может быть смонтирован и введен в эксплуатацию. Поставщик обязан вернуть деньги и вывезти товар. Если он отказывается, вопрос решается в судебном порядке с обеспечительными мерами. Для предотвращения таких ситуаций критически важна предконтрактная работа: проверка поставщика, запрос в реестры, анализ рисков. Если есть сомнения в добросовестности победителя, целесообразно провести преддоговорную работу, встречу, запрос оригиналов документов. Также полезно знать, в каких случаях можно увеличить объем работ по контракту, так как иногда замена товара может сопровождаться изменением объемов поставки.
Контроль за соблюдением национального режима и ответственность
Роль ФАС и органов финансового контроля в мониторинге закупок
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является ключевым органом, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе и национального режима. ФАС рассматривает жалобы участников закупок на действия (бездействие) заказчиков, в том числе на нарушение порядка применения запретов и ограничений иностранного участия. Если поставщик, подавший заявку с российским товаром, был отклонен, а победителем стал поставщик с иностранным товаром при наличии запрета, такой поставщик с вероятностью 99% обратится в ФАС. По результатам рассмотрения жалобы ФАС выдает предписание об отмене протокола подведения итогов, аннулировании закупки или расторжении контракта. Кроме того, ФАС возбуждает дела об административных правонарушениях в отношении виновных должностных лиц заказчика. Важно, что ФАС контролирует не только правильность применения ограничений, но и обоснованность их неприменения (например, при закупке по исключениям).
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (казначейство, контрольно-счетные органы) также проверяют соблюдение национального режима. В их задачи входит проверка законности и эффективности расходования бюджетных средств. Если будет выявлено, что за счет бюджета закуплен иностранный товар, закупка которого запрещена, такие расходы будут признаны нецелевым использованием бюджетных средств. Это влечет наложение штрафов и предписание о возврате средств в бюджет. Для заказчиков это означает, что даже если ФАС пропустила нарушение или не поступило жалобы, постконтроль финансовыми органами может выявить проблему через несколько лет. Поэтому заказчик должен хранить все документы, обосновывающие закупку (в том числе отказы от применения нацрежима, разрешения Минпромторга), длительное время.
Отдельная роль отводится прокуратуре. Прокуратура проводит проверки исполнения законодательства, в том числе при реализации национальных проектов, где закупки составляют значительную часть. Нарушение требований импортозамещения может рассматриваться как нарушение прав государства и общества на развитие отечественной промышленности. Прокуратура может инициировать проверки по фактам закупок «левых» товаров, возбуждать дела об административных правонарушениях по материалам ФАС или передавать материалы в следственные органы при наличии признаков преступлений (например, мошенничество в сфере госзакупок). Заказчики должны понимать, что национальный режим — это не просто формальность, а элемент экономической безопасности страны, и контроль за ним усиленный.
Для контроля за соблюдением национального режима используется и автоматизированная система мониторинга в ЕИС. Система позволяет отслеживать закупки товаров, включенных в перечни, и анализировать, какие страны происхождения указываются в реестре контрактов. Если в реестре контрактов по коду ОКПД2, подпадающему под запрет, указана страна «Китай» или «Германия», система может сформировать сигнал для контролеров. Заказчики обязаны корректно заполнять сведения о стране происхождения при размещении отчетов об исполнении контракта. Ошибки в указании страны (или преднамеренное указание неверной страны) выявляются при сверке с реестровыми номерами или документами. Таким образом, уйти от контроля практически невозможно. В случае возникновения спорных ситуаций по срокам, можно использовать инструкцию по изменению срока исполнения контракта, но это не отменяет обязанности соблюдать запреты.
Штрафы и санкции за нарушение требований ПП-1875
За нарушение требований национального режима для заказчиков предусмотрена административная ответственность по Кодексу об административных правонарушениях РФ. Статья 7.29 КоАП РФ устанавливает ответственность за незаконное отклонение заявки. Если заказчик отклонил заявку, содержащую предложение о поставке российского товара, и допустил к участию заявку с иностранным товаром при наличии запрета, должностное лицо заказчика может быть оштрафовано. Штраф для должностных лиц составляет от 30 000 до 50 000 рублей. Если же нарушение привело к заключению контракта с нарушением (контракт с иностранным поставщиком, когда он запрещен), ответственность наступает по статье 7.30 КоАП РФ (часть 2 или часть 11.1, в зависимости от вида нарушения). Штрафы могут достигать 50 000 рублей для должностных лиц и 500 000 рублей для юридических лиц. При повторном нарушении предусмотрена дисквалификация должностного лица на срок до двух лет.
Для поставщиков ответственность также предусмотрена. Если поставщик выиграл закупку, но не может исполнить контракт из-за отсутствия российского товара (предоставил ложную информацию), он признается уклонившимся от заключения контракта. Это влечет включение в РНП. Если контракт заключен, а товар не соответствует требованиям, поставщик несет гражданско-правовую ответственность (пени, штрафы, расторжение). Также за предоставление недостоверных документов возможно возбуждение уголовного дела по статье 159 УК РФ (мошенничество), если сумма ущерба велика. Поставщикам стоит помнить, что государственные заказчики обязаны сообщать о подобных фактах в правоохранительные органы. Риск получить реальный срок за попытку обмануть систему национального режима вполне реален, особенно в крупных закупках.
В таблице ниже приведены основные виды нарушений и соответствующие меры ответственности для заказчиков и поставщиков. Важно отметить, что ответственность может наступать как в рамках административного производства, так и в гражданско-правовом порядке. Систематическое нарушение требований национального режима может привести к отстранению контрактного управляющего от работы и внесению информации о заказчике в «черные списки» вышестоящих органов. Для поставщиков включение в РНП означает потерю рынка госзакупок, что для многих компаний является фатальным. Поэтому обеим сторонам выгодно строго соблюдать требования Постановления № 1875.
Виды ответственности за нарушение национального режима:
| Субъект ответственности | Вид нарушения | Мера ответственности |
|---|---|---|
| Должностное лицо заказчика | Незаконное отклонение заявки с российским товаром | Штраф 30 000 — 50 000 руб. (ст. 7.29 КоАП РФ) |
| Должностное лицо заказчика | Заключение контракта с нарушением требований нацрежима | Штраф до 50 000 руб. или дисквалификация (ст. 7.30 КоАП РФ) |
| Юридическое лицо заказчика | Заключение контракта с нарушением требований нацрежима | Штраф до 500 000 руб. |
| Поставщик (участник) | Предоставление недостоверных документов о стране происхождения | Отклонение заявки, включение в РНП |
| Поставщик (исполнитель) | Поставка товара, не соответствующего требованиям контракта (страна происхождения) | Расторжение контракта, штрафы, пени, возмещение убытков, включение в РНП |
Помимо административных штрафов, существуют и репутационные риски. Информация о нарушениях публикуется на сайтах органов власти и в СМИ. Это может негативно сказаться на имидже компании или государственного органа. Также нарушение национального режима может стать поводом для претензий со стороны вышестоящей организации (например, для подведомственных учреждений). В итоге, стоимость ошибки при работе с национальным режимом значительно превышает затраты на качественную юридическую проверку закупки. Для расчета возможных санкций стоит использовать калькулятор неустойки и консультации юристов.
Работа с реестром недобросовестных поставщиков (РНП) и санкции для поставщика
Основания включения поставщика в РНП за нарушение национального режима
Реестр недобросовестных поставщиков (РНП) — это механизм, защищающий заказчиков от недобросовестных контрагентов. В контексте Постановления № 1875 поставщик может быть включен в РНП по нескольким основаниям. Первое — уклонение от заключения контракта. Если поставщик выиграл закупку с товаром, который, как выяснилось на этапе заключения контракта, не соответствует требованиям (нет записи в реестре, нет товара в наличии), и поставщик отказывается подписывать контракт, он признается уклонившимся. Второе основание — расторжение контракта заказчиком в одностороннем порядке или по решению суда. Если контракт расторгнут из-за существенного нарушения поставщиком условий, а поставка товара иностранного происхождения вместо российского — это существенное нарушение, данные вносятся в РНП. Третье основание — расторжение контракта по соглашению сторон, если поставщик нарушил обязательства (хотя тут ФАС смотрит на обстоятельства и может не включать, если расхождение было незначительным).
Важно понимать, что для включения в РНП факт поставки иностранного товара должен быть доказан. Заказчик направляет в ФАС сведения, прикладывая документы: контракт, решение об одностороннем отказе, документы, подтверждающие, что товар не соответствует требованиям (ответ Минпромторга об отсутствии записи, акт экспертизы, импортная накладная и т.д.). ФАС рассматривает материалы в течение 14 дней. Поставщик имеет право представить возражения. Он может аргументировать, что добросовестно заблуждался, что предоставленные документы были подлинными, или что нарушение произошло по вине третьих лиц (производителя). Однако ФАС часто занимает проконкурентную позицию и включает в РНП, так как нарушение национального режима считается серьезным. Попадание в РНП закрывает доступ к закупкам по 44-ФЗ и 223-ФЗ на 2 года, а также портит репутацию при работе с коммерческими заказчиками, которые часто проверяют контрагентов по РНП.
Существуют случаи, когда поставщик может избежать включения в РНП, даже если контракт расторгнут. Это возможно, если нарушение было незначительным и быстро устраненным, или если имели место обстоятельства непреодолимой силы. Например, поставщик заказал российский товар, но производитель обанкротился, и поставщик вынужден был поставить аналог. Если заказчик согласился на замену, оснований для РНП нет. Но если замена была на иностранный товар без согласия заказчика, это нарушение. Также поставщик может обжаловать решение заказчика об одностороннем отказе в суде. Если суд признает отказ незаконным (например, товар все-таки соответствовал требованиям, а комиссия ошиблась), запись из РНП будет исключена. Это долгий и затратный процесс, поэтому лучше изначально подходить к подготовке заявки ответственно.
Для заказчика процедура включения поставщика в РНП обязательна. Статья 104 44-ФЗ требует от заказчика направить сведения об уклонившемся или недобросовестном поставщике в течение 3 рабочих дней с даты расторжения контракта. Неисполнение этой обязанности грозит заказчику штрафом. Заказчик должен быть готов к тому, что поставщик будет оспаривать включение. Поэтому все документы должны быть оформлены безупречно. Часто недобросовестные поставщики пытаются переложить вину на заказчика, утверждая, что документация была непонятной. Суды в таких спорах анализируют условия документации. Если требование о российском происхождении было прописано четко (с ссылками на ПП-1875 и реестры), шансы поставщика минимальны. В противном случае, если заказчик неверно указал режим, суд может встать на сторону поставщика. Чтобы избежать подобных ситуаций, важно знать, как избежать попадания в РНП еще на этапе приемки.
Правовые последствия попадания в реестр недобросовестных поставщиков
Попадание в реестр недобросовестных поставщиков влечет для компании серьезные последствия. Главное из них — невозможность участвовать в закупках по 44-ФЗ и 223-ФЗ. Согласно законодательству, заказчики обязаны устанавливать требование об отсутствии сведений об участнике в РНП. Даже если компания попытается подать заявку, она будет отклонена. Это означает потерю потенциальной выручки на срок до 2 лет. Для компаний, специализирующихся на госзакупках, это может означать банкротство. Кроме того, сведения из РНП открыты для всех. Любой контрагент, банк, инвестор может проверить компанию и увидеть запись о недобросовестности. Это снижает доверие и может привести к отказу в кредитовании, разрыву отношений с партнерами. Репутационный ущерб может превышать финансовый.
Для руководителей и учредителей компании последствия также ощутимы. Хотя РНП касается юридического лица, в закупках часто проверяют аффилированность. Если учредитель создаст новую фирму и попытается участвовать в закупках, ФАС может признать это притворным участием и также отклонить такую компанию, хотя формально она не в РНП. Также включение в РНП может повлиять на квалификацию персонала. Специалисты по госзакупкам, работающие в такой компании, могут потерять работу или испытывать трудности с трудоустройством, так как работодатели опасаются проблем с законом. В целом, статус «недобросовестного поставщика» — это клеймо, от которого трудно избавиться. Единственный способ — ждать истечения срока (2 года) и надеяться, что за это время репутация будет восстановлена через работу на коммерческом рынке.
Для заказчика взаимодействие с поставщиком из РНП также невозможно. Если заказчик по 223-ФЗ решит заключить договор с компанией из РНП (по своему усмотрению, если закупка у единственного поставщика), это будет нарушением законодательства о закупках и может повлечь штраф. Исключения крайне редки и связаны с форс-мажором. Поэтому заказчики, узнав, что потенциальный контрагент в РНП, сразу прекращают переговоры. Это делает «черный список» действительно эффективным инструментом давления. Поставщикам, попавшим в РНП, рекомендуется использовать это время для реструктуризации бизнеса, разработки новых направлений, не связанных с госзаказом, или для обжалования решения в суде, если есть шансы на успех. Однако судебная практика показывает, что отменить включение сложно, если факт нарушения (поставка иностранного товара вместо российского) доказан.
В заключение раздела стоит отметить, что институт РНП в связке с национальным режимом выполняет дисциплинирующую функцию. Поставщики вынуждены тщательно проверять документы на товар перед подачей заявки. Заказчики — корректно описывать требования. Контрольные органы — оперативно реагировать на нарушения. В итоге система работает на очистку рынка от недобросовестных участников. Если поставщик все же попал в сложную ситуацию, ему следует проконсультироваться с юристом. Специалист поможет определить, есть ли основания для обжалования, и подскажет, как минимизировать ущерб. Заказчику же важно помнить, что расторжение контракта и включение в РНП — это крайняя мера, и лучше пытаться урегулировать вопрос путем переговоров или замены товара, если это возможно и законно. Подробнее об этом можно узнать в статье о правовых последствиях попадания в список РНП.
Практические рекомендации по предотвращению конфликтов с поставщиками по ПП-1875
Советы по подготовке документации о закупке с учетом национального режима
Качественная подготовка документации о закупке — залог того, что проблемы с несоответствующими поставщиками будут минимизированы. Во-первых, заказчик должен четко определить объект закупки и его код ОКПД2. Это база для всех дальнейших действий. Во-вторых, проверить наличие товара в Приложениях к ПП-1875. Если товар в перечне, в документации необходимо установить требование о предоставлении конкретного документа, подтверждающего происхождение. Например: «В состав заявки на участие в закупке участник обязан включить выписку из реестра российской промышленной продукции (или указать номер записи), подтверждающую, что предлагаемый товар российского происхождения и соответствует требованиям Постановления № 1875». Формулировка должна быть однозначной. Не стоит писать просто «сертификат соответствия», так как он не подтверждает страну происхождения для целей нацрежима. Лучше ссылаться на конкретный пункт ПП-1875, который требует реестровую запись.
В техническом задании (ТЗ) важно описать товар так, чтобы он совпадал с реестровыми позициями, но при этом не ограничивал конкуренцию. Частая ошибка — указание характеристик, под которые подходит только одна модель из реестра. Это может быть расценено как «заточка» под конкретного поставщика. Чтобы этого избежать, характеристики можно задавать диапазонами, а фиксированные значения использовать только для критичных параметров. В ТЗ стоит указать, что товар должен соответствовать требованиям локализации (иметь определенное количество баллов), если это предусмотрено для данного товара Постановлением № 719 и ПП-1875. Это снимет вопросы у участников и комиссии. Также в ТЗ можно прописать, что при отсутствии в реестре товара с нужными характеристиками закупка может быть проведена без применения запрета (если заказчик готов к такой процедуре). Но для этого нужно задекларировать отсутствие товара в реестре в извещении.
В проекте контракта необходимо включить пункт об ответственности поставщика за предоставление недостоверной информации о стране происхождения, а также условие о том, что поставка товара, не соответствующего требованиям национального режима, является существенным нарушением, дающим право на односторонний отказ. Это страховка для заказчика. Также в контракте стоит предусмотреть обязанность поставщика предоставить документы, подтверждающие происхождение, вместе с товаром при поставке (оригиналы выписок, сертификатов). Если в контракте предусмотрены этапы, на каждом этапе следует требовать подтверждение. Заказчик должен также продумать порядок приемки: создание приемочной комиссии, привлечение экспертов, порядок действий при выявлении несоответствия. Все эти элементы должны быть описаны в разделе «Порядок осуществления закупки» или в инструкциях для участников.
Заказчику рекомендуется проводить мониторинг рынка перед закупкой. Можно проверить реестры на наличие российских аналогов, запросить коммерческие предложения у производителей. Если окажется, что российских товаров нет или они не подходят, есть смысл сразу готовить обоснование для закупки иностранного товара (получать разрешение Минпромторга) или использовать исключения. Публикация извещения с заведомо невыполнимыми требованиями (например, требование реестровой записи, когда ее нет ни у кого) приведет к срыву закупки или жалобам. Грамотный подход — это анализ ситуации и выбор правильной стратегии: закупать российское по конкурсу, закупать иностранное по обоснованию или закупать у единственного поставщика по исключению. В любом случае, документация должна быть прозрачной и логичной. Для защиты своих прав заказчику полезно знать, как обжаловать действия заказчика в суде, если решение ФАС кажется необоснованным.
Применение разъяснений ФАС и Минпромторга для минимизации рисков
Нормативные акты в сфере госзакупок часто сложны для толкования. Чтобы снизить риски, заказчикам следует активно использовать официальные разъяснения контрольных органов. ФАС России регулярно публикует письма, обзоры судебной практики и методические рекомендации по применению национального режима. Например, на сайте ФАС есть раздел с разъяснениями по вопросам импортозамещения. Изучение этих материалов поможет понять позицию регулятора по спорным вопросам (например, как применять запрет к товарам двойного назначения, как считать долю закупок и т.д.). Если у заказчика есть уникальная ситуация, не урегулированная законом, он вправе направить официальный запрос в ФАС или Минпромторг. Ответ на запрос (хотя он и не является нормативным актом) дает ориентир и может защитить заказчика при проверке, если он действовал в соответствии с полученным разъяснением.
Министерство промышленности и торговли РФ как орган, ответственный за промышленную политику и ведение реестров, также предоставляет разъяснения. Особенно это касается вопросов включения в реестр, подсчета баллов локализации, подтверждения уровня РЭП. Если у заказчика есть сомнения в достоверности данных реестра или в том, подходит ли конкретный товар под требования, можно направить запрос в Минпромторг. Ответ может помочь в приемке товара или в принятии решения об отклонении заявки. Также Минпромторг выдает разрешения на закупку иностранных товаров при отсутствии российских аналогов. Процедура регламентирована, и заказчик должен знать порядок подачи заявления и перечень документов. Наличие разрешения снимает с заказчика ответственность за закупку иностранного товара.
Также полезно следить за судебной практикой. Суды формируют правовые позиции по спорным вопросам. Например, практика по вопросу о том, что является существенным нарушением условий о стране происхождения, или практика по взысканию убытков с поставщиков, предоставивших ложную информацию. Анализ судебных решений позволяет прогнозировать исход споров. Если заказчик столкнулся с конфликтом, можно поискать аналогичные дела. Однако стоит помнить, что каждое дело уникально, и слепое копирование решений может навредить. Лучше привлекать квалифицированных юристов, специализирующихся на госзакупках. Они помогут не только в суде, но и на досудебной стадии — в переговорах с поставщиком, в подготовке претензии, в общении с ФАС.
В заключение, работа с поставщиками, не соответствующими требованиям Постановления № 1875, требует от заказчика комплексного подхода: знания законодательства, внимательности при проведении процедур, решительности при выявлении нарушений и умения взаимодействовать с контрольными органами. Национальный режим — это не формальность, а реальный инструмент экономической политики, и его соблюдение находится под пристальным вниманием государства. Избежать проблем можно, если на всех этапах закупки — от планирования до приемки — руководствоваться правилами, изложенными в ПП-1875, и консультироваться со специалистами. Это позволит заказчику исполнить свои обязательства качественно, без штрафов и репутационных потерь. В случае форс-мажора, полезно изучить форс-мажор как основание для освобождения от ответственности, чтобы защитить свои интересы в исключительных обстоятельствах.
Часто задаваемые вопросы по работе с поставщиками, не соответствующими ПП-1875
Что делать, если на этапе приемки выяснилось, что товар иностранного производства, а по контракту должен быть российский?
В этом случае заказчик обязан отказаться от приемки товара и составить акт о несоответствии. Поставщику направляется претензия с требованием заменить товар на соответствующий требованиям контракта (российского происхождения с подтверждающими документами из реестра). Если поставщик отказывается или не может это сделать, заказчик вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке и потребовать возврата уплаченных средств (если была предоплата). Также заказчик обязан направить сведения о поставщике в ФАС для включения в реестр недобросовестных поставщиков. Принимать товар, не соответствующий национальному режиму, нельзя, так как это приведет к нецелевому расходованию бюджетных средств.
Можно ли заключить контракт с поставщиком, предложившим иностранный товар, если на закупку подана всего одна заявка?
Нет, заключать контракт нельзя, если на товар распространяется запрет из Приложения № 1 к Постановлению № 1875. В этом случае закупка признается несостоявшейся, и заказчик должен принять решение о проведении повторной закупки или закупке у единственного поставщика. Для закупки у единственного поставщика необходимо получить разрешение Минпромторга РФ на закупку иностранного товара, обосновав отсутствие российских аналогов. Если на товар распространяется не запрет, а ограничение (условие допуска) из Приложения № 2, и подана одна заявка с иностранным товаром, то в некоторых случаях (зависит от конкретного постановления и правил) контракт может быть заключен, но только если заказчик докажет отсутствие заявок с российским товаром. Однако по общему правилу, установленному ПП-1875, при наличии хотя бы одной заявки с российским товаром заявка с иностранным товаром не рассматривается. Если была только одна заявка и она с иностранным товаром, закупка не состоялась.
Как подтвердить российское происхождение товара, которого нет в реестре российской промышленной продукции?
Если товар включен в перечни, требующие подтверждение через реестр (Приложения 1, 2, 3), то отсутствие записи в реестре означает, что товар не считается российским для целей закупки. Поставщик не может участвовать в закупке с таким товаром. Однако Постановление № 1875 (подпункт «з» пункта 3) предусматривает, что для товаров из Приложения № 2, если заказчик задекларировал отсутствие в реестре товара с нужными характеристиками, подтверждением происхождения может быть указание страны «Российская Федерация» в заявке. Но это исключение работает только для товаров из перечня ограничений и при условии, что заказчик выполнил свою обязанность по проверке реестра и декларированию. Для товаров, не указанных в приложениях, достаточно указать страну происхождения «Россия» в заявке.
Может ли поставщик из Беларуси участвовать в закупке на равных условиях с российскими поставщиками?
Да, товары из Республики Беларусь и других государств-членов ЕАЭС (Казахстан, Армения, Кыргызстан) приравниваются к российским товарам для целей Постановления № 1875. Однако для этого необходимо, чтобы товар был включен в Евразийский реестр промышленных товаров и соответствовал требованиям локализации (если они установлены для данной группы товаров). Поставщик должен предоставить номер реестровой записи из Евразийского реестра. Если запись есть и характеристики совпадают, такой поставщик допускается к участию без применения ограничений или запретов, так как товар считается происходящим с территории ЕАЭС. Это предусмотрено подпунктом «а» пункта 4 Постановления № 1875.
Какие штрафы грозят заказчику за закупку иностранного товара, который запрещен к закупке?
Для должностных лиц заказчика штраф за незаконное заключение контракта с нарушением требований о запрете закупки иностранных товаров составляет от 30 000 до 50 000 рублей (ст. 7.30 КоАП РФ). Для юридического лица штраф может составить до 500 000 рублей. Кроме того, контракт будет расторгнут по предписанию ФАС, а средства возвращены. При повторном нарушении возможно применение дисквалификации к должностному лицу. Также возможны претензии со стороны органа финансового контроля в отношении нецелевого расходования средств. Если будет доказан сговор с поставщиком или коррупционная составляющая, материалы могут быть переданы в следственные органы.
Можно ли внести изменения в контракт, заменив иностранный товар на российский, если это не меняет существенные условия?
Да, такая возможность существует. Замена товара на аналогичный российского происхождения не является нарушением законодательства, так как приводит исполнение контракта в соответствие с законом. Согласно ч. 8 ст. 95 44-ФЗ, изменение контракта возможно в случаях, предусмотренных законом. Хотя замена товара формально меняет предмет контракта, контролирующие органы относятся к этому положительно, если характеристики нового товара не хуже оговоренных. Это можно оформить дополнительным соглашением. Главное — убедиться, что новый товар действительно российский и подтвержден надлежащими документами из реестра, и отразить изменение сведений в реестре контрактов.
Обязательно ли требовать от поставщика выписку из реестра российской промышленной продукции при закупке?
Обязательно, если закупаемый товар указан в позициях 1 — 145 Приложения № 1 (запрет), позициях 1 — 433 Приложения № 2 (ограничение) или в Приложении № 3 (доли) к Постановлению № 1875. Для этих товаров именно номер реестровой записи является документом, подтверждающим российское происхождение. Если товар не входит в эти перечни, заказчик может ограничиться требованием указать страну происхождения в заявке или запросить сертификат соответствия с указанием страны, но требовать выписку из реестра он не обязан (и не должен, так как это излишнее ограничение). Для заказчиков по 223-ФЗ требования аналогичны, если они включили в Положение о закупке нормы о национальном режиме.
Что делать, если поставщик предоставил поддельную выписку из реестра?
В этом случае заказчик должен провести проверку: сверить номер записи с данными официального сайта реестра. Если выяснится, что выписка поддельная или данные в ней не соответствуют реестру, заявка такого участника подлежит отклонению. Если контракт уже заключен, необходимо расторгнуть его в связи с предоставлением недостоверной информации и направить материалы в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по факту мошенничества или использования подложных документов. Поставщик будет включен в РНП. Заказчик должен проявлять должную осмотрительность и проверять документы через открытые источники, чтобы не быть обвиненным в халатности.
Как избежать ответственности, если российский аналог товара появился в реестре после заключения контракта с иностранным поставщиком?
Если закупка была проведена законно (например, на момент закупки товара не было в реестре, и это было задекларировано или получено разрешение Минпромторга), то появление аналога позже не делает контракт незаконным. Заказчик обязан исполнить контракт. Однако если выяснится, что на момент закупки товар в реестре был, а заказчик его не обнаружил или проигнорировал, это нарушение. В этом случае при выявлении нарушения ФАС предпишет расторгнуть контракт. Если заказчик действовал добросовестно и верно оценил ситуацию на дату закупки, ответственности не будет. Рекомендуется сохранять скриншоты реестров и переписку с Минпромторгом на момент проведения закупки в качестве доказательств.
Распространяется ли Постановление № 1875 на закупки за пределами РФ (для нужд представительства за границей)?
Согласно подпункту «и» пункта 4 Постановления № 1875, запреты и ограничения не применяются при закупке товара, осуществляемой за пределами Российской Федерации у иностранного лица для обеспечения деятельности заказчика за пределами Российской Федерации, права владения, пользования и распоряжения которым будут реализовываться за пределами РФ. Это исключение позволяет российским заказчикам закупать товары за рубежом для своих представительств без ограничений. Однако необходимо подтвердить, что товар будет использоваться за границей и не ввозится в РФ. В документации следует прямо указать на применение данного исключения.