Законодательная основа прокурорского надзора в сфере национального режима (ПП-1875)
Полномочия прокуратуры и предмет проверок
Прокурорский надзор в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, а также закупок отдельными видами юридических лиц является одним из ключевых механизмов обеспечения законности. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и приказом Генпрокуратуры РФ, надзорный орган наделен широкими полномочиями по проверке соблюдения законодательства о контрактной системе. В свете масштабной реформы национального режима, проведенной Постановлением Правительства РФ от 23.12.2024 N 1875 (далее — ПП-1875), прокуратура активизировала контроль за его исполнением. Предметом проверок выступает не только формальное применение запретов и ограничений, но и глубокая оценка обоснованности решений заказчика, корректности подтверждения происхождения товаров и соблюдения антидемпинговых механизмов. Прокуроры проверяют, как заказчики применяют запрет закупок иностранных товаров по Перечню №1, ограничения по Перечню №2, а также механизмы предоставления преимущества российским товарам. Особое внимание уделяется обоснованности исключений из правил, предусмотренных пунктом 5 Постановления, когда заказчик вправе не применять запрет. Прокурорская проверка может быть как плановой (в рамках общего надзора за деятельностью органов власти и бюджетных учреждений), так и внеплановой — по обращению участника закупки, жалобе поставщика или в связи с информацией о нарушениях в СМИ.
Важно понимать, что прокурорская проверка не дублирует контроль ФАС, а дополняет его. Если ФАС контролирует процедуру определения поставщика и соблюдение антимонопольных требований, то прокуратура оценивает законность действий заказчика на всех этапах — от планирования до исполнения контракта. В рамках надзора за соблюдением ПП-1875 прокуроры исследуют документацию о закупке, обоснование начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), протоколы рассмотрения заявок, а также условия заключенных контрактов. Они проверяют, не скрывается ли под видом «единственного поставщика» желание обойти запреты, и насколько корректно заказчик декларирует отсутствие российской продукции. Например, если в извещении указано, что товар по Перечню №2 отсутствует в реестре российской промышленной продукции (пп. «а» п. 7), прокурор проверит, направлял ли заказчик соответствующее уведомление в Минпромторг и были ли у него на то основания. Таким образом, надзорный орган выступает гарантом того, что меры импортозамещения, установленные Правительством, реализуются добросовестно, а не формально.
В ходе проверки прокуроры активно используют возможности единой информационной системы (ЕИС). Согласно ПП-1875, многие сведения о закупках, включая отчеты об объеме закупок российских товаров, размещаются в ЕИС. Прокурор, обладая доступом к закрытой части системы, может отслеживать корректность заполнения реестра контрактов, в том числе внесение номеров реестровых записей из реестра российской промышленной продукции или евразийского реестра (п. 3 ПП-1875). Особое внимание уделяется случаям, когда в реестре контрактов отсутствует информация о номере реестровой записи при закупке товара, подпадающего под запрет. Это расценивается как нарушение правил ведения реестра и может свидетельствовать о попытке скрыть происхождение товара. Прокуроры также сопоставляют данные отчетов заказчиков (форма согласно Приложению №1 к Положению об отчете) с реальными объемами закупок, выявляя случаи занижения объемов закупок российских товаров для достижения минимальной обязательной доли (Приложение №3).
Методика проверки включает анализ не только электронных данных, но и первичной документации: контрактов, товарных накладных, актов приемки, а также документов, подтверждающих страну происхождения товара. Прокуроры требуют предоставления сертификатов о происхождении (СТ-1), актов экспертизы Торгово-промышленной палаты (для медицинских изделий, указанных в Приложении №4), а также информации из реестров промышленной продукции. Если заказчик ссылается на отсутствие производства в РФ (п. 5 ПП-1875), проверяется, было ли получено разрешение Минпромторга (для Перечня №1) или направлено уведомление. Непредоставление таких документов или наличие в них противоречий является основанием для вынесения представления об устранении нарушений. Таким образом, предмет прокурорской проверки охватывает весь жизненный цикл закупки, начиная с обоснования потребности и заканчивая фактическим исполнением контракта и включением информации в реестры.
Правовые последствия нарушений ПП-1875, выявленных прокуратурой
Выявление нарушений ПП-1875 в ходе прокурорской проверки влечет за собой целый ряд правовых последствий, которые могут быть разделены на три основных блока: меры прокурорского реагирования, административная и дисциплинарная ответственность должностных лиц, а также гражданско-правовые последствия для заказчика и поставщика. Первичным актом реагирования является представление прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. В этом документе прокурор указывает на конкретные нарушения (например, незаконное допуск иностранного товара при наличии российского аналога, отсутствие обоснования невозможности закупки российского товара, неправильное применение преимущества) и устанавливает срок для их устранения. Неисполнение представления влечет за собой возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора), что грозит штрафом на должностных лиц от 2 до 3 тысяч рублей, на юридических — от 50 до 100 тысяч рублей.
Помимо общих мер, за нарушение конкретных положений ПП-1875 предусмотрена специализированная административная ответственность. Например, нарушение запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств (п. 1 ПП-1875), может быть квалифицировано по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ (нарушение порядка определения поставщика), что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1% от НМЦК, но не менее 5 тысяч и не более 30 тысяч рублей. Если нарушение связано с непредоставлением преимущества товарам российского происхождения, может быть применена ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ, предусматривающая штраф на должностных лиц в размере 2-3 тысяч рублей, а на юридических — от 5 до 30 тысяч рублей. Прокуратура, выявив такие нарушения, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и направляет его в ФАС для рассмотрения по существу. В практике 2025-2026 годов наблюдается тенденция к ужесточению наказания, особенно в отношении заказчиков, допустивших неоднократные нарушения при закупках в рамках государственного оборонного заказа или для нужд критической информационной инфраструктуры.
Дисциплинарная ответственность — еще одно важное последствие. Материалы прокурорской проверки направляются руководителю организации-заказчика для решения вопроса о привлечении виновных должностных лиц (контрактного управляющего, членов комиссии, руководителя контрактной службы) к дисциплинарной ответственности. Это может быть замечание, выговор или даже увольнение по инициативе работодателя. Прокуратура также вправе обратиться в суд с требованием о признании недействительными результатов закупки (контракта), если нарушения ПП-1875 привели к существенному ущемлению прав участников или повлияли на результат. Например, если заказчик неправомерно допустил к участию заявку с иностранным товаром, отклонив заявку с российским товаром по надуманным основаниям, прокуратура может оспорить такой контракт в арбитражном суде. Удовлетворение иска влечет за собой расторжение контракта и, как следствие, возврат сторон в первоначальное положение, что чревато для заказчика не только репутационными потерями, но и необходимостью проведения новой закупочной процедуры с возможным привлечением к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Расторжение контракта в одностороннем порядке может стать вынужденной мерой, если нарушения выявлены уже в ходе исполнения.
Наконец, прокурорская проверка может стать триггером для финансового контроля. Если нарушения ПП-1875 привели к необоснованному расходованию бюджетных средств (например, закупка иностранного товара по завышенной цене при наличии более дешевого российского аналога), материалы проверки направляются в органы финансового контроля (Казначейство, КСП). В рамках бюджетного законодательства это может повлечь требование о возврате средств в бюджет, наложение штрафов по ст. 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств) или по ст. 15.15.5 КоАП РФ (нарушение порядка осуществления закупок). Для поставщиков, которые участвовали в сговоре с заказчиком для обхода национального режима, последствия могут быть еще более серьезными — вплоть до включения в реестр недобросовестных поставщиков (РНП) по инициативе прокуратуры или ФАС. Включение в РНП фактически блокирует возможность участия в государственных и муниципальных закупках на срок до двух лет, что является критическим ударом по бизнесу. Таким образом, прокурорский надзор является мощным инструментом, обеспечивающим неотвратимость наказания за нарушение правил импортозамещения, установленных ПП-1875.
Проверка обоснованности применения запретов и ограничений по ПП-1875
Анализ корректности отнесения товара к Перечням №1 и №2
Прокурорская проверка всегда начинается с анализа документации на предмет того, правильно ли заказчик определил объект закупки и применил к нему соответствующий режим. Ключевая ошибка, на которую обращают внимание прокуроры, — это неверное отнесение товара к конкретному коду по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2). ПП-1875 содержит три основных перечня: Перечень №1 (запрет), Перечень №2 (ограничение) и Перечень №3 (минимальная доля). Важно понимать, что позиции приложений применяются, если товар включен в код, указанный в графе «Код товара…», и его наименование соответствует указанному (пп. «д» п. 4). Прокуроры проверяют, не пытается ли заказчик «подогнать» товар под другой код, чтобы избежать запрета. Например, если закупаются медицинские маски, которые включены в позицию 141 Перечня №1 (запрет), но заказчик указывает код, относящийся к прочим изделиям, не входящим в запрет, это будет расценено как нарушение. Прокуроры сопоставляют наименование товара в техническом задании с наименованиями в перечнях и требуют обоснования выбора кода ОКПД2.
Особую сложность представляет проверка медицинских изделий. ПП-1875 устанавливает, что позиция применяется, если закупаемое медицинское изделие также относится к указанному коду вида медицинского изделия в соответствии с номенклатурной классификацией медицинских изделий (пп. «д» п. 4). Это означает, что недостаточно просто попасть в код ОКПД2. Например, позиция 140 Перечня №1 содержит запрет на мебель медицинскую, но делает исключение для конкретных видов: кровати больничной механической, стеллажа для палаты пациента и др. Если заказчик закупает кровать больничную стандартную с электроприводом и пытается применить запрет, ошибочно полагая, что она подпадает под позицию 140, прокурор проверит соответствие коду номенклатурной классификации (136210). Если код не совпадает, а товар не подпадает под иные позиции, применение запрета будет неправомерным, что является нарушением. Прокуроры требуют от заказчиков в документации указывать не только код ОКПД2, но и код номенклатурной классификации, если это предусмотрено перечнем.
Еще один аспект — проверка включения в один лот товаров, которые не могут быть объединены. Пункт 4 (пп. «г») ПП-1875 содержит исчерпывающий перечень товаров, которые не могут быть включены в предмет одного контракта (лота) с другими товарами. Например, запрещено объединять в один лот товары, указанные в позициях 143 и 144 Перечня №2 (пианино, рояли, музыкальные инструменты), с любыми другими товарами. Прокуроры анализируют, не пытается ли заказчик таким образом «замаскировать» закупку запрещенного товара, включив его в лот с товарами, не подпадающими под запрет. Если выявляется нарушение, это расценивается как искусственное ограничение конкуренции и основание для выдачи представления. Также проверяется соблюдение запрета на объединение в один лот лекарственных препаратов из Перечня жизненно важных (ЖНВЛП) и не входящих в него, если иное не установлено законом. Это требует от заказчика тонкой настройки лотов, и прокуратура проверяет, не было ли допущено нарушений, которые могли бы повлиять на состав участников и ценообразование.
Прокуроры также обращают внимание на случаи, когда заказчик пытается применить преимущество (п. 1 ПП-1875) к товарам, на которые установлен запрет. Преимущество предоставляется только в отношении заявок с товарами российского происхождения при наличии хотя бы одной заявки с иностранным товаром (пп. «б» п. 4). Однако, если на товар установлен запрет, преимущество не применяется — иностранные заявки просто не допускаются. Прокуроры проверяют, не ошибается ли заказчик в выборе механизма: если в извещении установлен запрет, а в протоколе рассмотрения заявок применяется преимущество, это грубое нарушение. На практике встречаются случаи, когда заказчик ошибочно устанавливает преимущество вместо запрета или наоборот, что приводит к искажению результатов определения поставщика. Прокуроры анализируют извещения и протоколы на предмет соответствия выбранного режима позиции товара в перечнях, а также проверяют, не изменил ли заказчик режим после размещения извещения, что является недопустимым. Понимание этих тонкостей критически важно для успешного участия в тендерах, поэтому как подать заявку на участие в тендере — базовый навык, который должен включать и умение проверить корректность установленного заказчиком национального режима.
Юридические услуги по закупкам по всей стране
Консультации, в том числе онлайн.
Подготовка документов: претензии, жалобы, иски.
Представление интересов в УФАС и суде.
Оценка законности использования исключений (пункт 5 ПП-1875)
Одним из самых сложных и проверяемых аспектов является законность применения заказчиком исключений, предусмотренных пунктом 5 ПП-1875. Именно через эти исключения чаще всего пытаются «обойти» запрет на иностранные товары. Прокуроры тщательно проверяют каждое основание, на которое ссылается заказчик. Первое и самое распространенное основание — отсутствие производства в РФ товара из Перечня №1 (пп. «а» п. 5). Чтобы применить это исключение, заказчик должен получить разрешение Минпромторга на закупку иностранного товара до начала закупки. Прокурор проверяет наличие такого разрешения, его реквизиты и соответствие характеристик товара в разрешении и в извещении. Если разрешение получено, но характеристики товара в извещении шире или отличаются, это нарушение. Если заказчик начал закупку без разрешения, ссылаясь на то, что «и так ясно, что в РФ не производят», это однозначно влечет представление прокурора и административный штраф. Прокуроры также проверяют, не пытался ли заказчик получить разрешение на товар, который на самом деле производится в РФ. Для этого они запрашивают информацию из реестра российской промышленной продукции.
Второе основание — отсутствие в реестре российской промышленной продукции товара из Перечня №2 с характеристиками, соответствующими потребности заказчика (пп. «б» п. 5). Здесь прокуроры обращают внимание на корректность процедуры декларирования. Заказчик обязан задекларировать этот факт в извещении, а также направить в Минпромторг уведомление об отсутствии такого товара в реестре (пп. «а» п. 7). Прокуроры проверяют наличие этого уведомления, его содержание (оно должно содержать информацию о заказчике, товаре, кодах ОКПД2 и ТН ВЭД, характеристиках). Если уведомление не направлено или направлено формально, без указания конкретных характеристик, исключение считается необоснованным. Также проверяется, действительно ли в реестре отсутствует товар с требуемыми характеристиками. Прокуроры могут самостоятельно сделать запрос в Минпромторг или использовать данные из открытых источников. Если выяснится, что в реестре есть товар, соответствующий потребности заказчика, но заказчик этого «не заметил», действия заказчика квалифицируются как нарушение, направленное на ограничение конкуренции.
Особое внимание уделяется исключениям, связанным с несовместимостью товаров и необходимостью взаимодействия (пп. «м» п. 5, пп. «а» п. 6). Прокуроры требуют от заказчика развернутого обоснования, почему закупаемый товар (например, запасная часть к иностранному оборудованию) должен быть именно иностранного происхождения и не может быть заменен российским аналогом. Простое указание на «необходимость обеспечения взаимодействия» без технического обоснования не принимается. Прокурор может назначить экспертизу или запросить заключение от специализированной организации. Если выяснится, что российская продукция может быть использована без потери функциональности, исключение признается незаконным. Также проверяется соблюдение ценовых порогов, предусмотренных пп. «з», «и», «к» п. 5. Например, запрет на закупку товара (кроме отдельных позиций) может не применяться, если цена единицы товара не превышает 300 тыс. рублей, а общая цена контракта — 1 млн рублей. Прокуроры проверяют, не «разбита» ли крупная закупка на несколько мелких, чтобы попасть под пороговое значение. Такое дробление расценивается как схема, направленная на уход от запрета.
Наконец, прокуратура проверяет основания для неприменения запрета при закупках программного обеспечения (пп. «е», «ж» п. 5). Здесь ключевым является отсутствие в реестрах российского и евразийского ПО программного обеспечения, соответствующего классу закупаемого. Прокуроры требуют, чтобы в описании объекта закупки было включено обоснование с указанием класса ПО, функциональных характеристик и, если речь идет о пп. «ж», — конкретных названий ПО из реестров, которые не соответствуют требованиям. Если обоснование отсутствует или является шаблонным, это нарушение. Также проверяется, не был ли класс ПО искусственно заужен, чтобы в реестре не оказалось подходящего ПО. В этом случае прокуроры обращаются к Минцифры для получения разъяснений о наличии в реестре ПО определенного класса. Прокурорский надзор в этой сфере особенно важен, так как он предотвращает необоснованные закупки дорогостоящего иностранного ПО при наличии функциональных российских аналогов.
Присоединяйтесь к нам — получайте полезные материалы и будьте в курсе последних новостей в сфере закупок!
Контроль за подтверждением страны происхождения товара
Проверка достоверности документов: реестры, сертификаты, декларации
Прокурорская проверка достоверности подтверждения страны происхождения товара является одним из наиболее трудоемких и технически сложных этапов. Пункт 3 ПП-1875 устанавливает исчерпывающий перечень информации и документов, которыми подтверждается происхождение товара. Прокуроры проверяют, что заказчик правильно идентифицировал и использовал эти документы как на этапе рассмотрения заявок, так и при исполнении контракта. Для товаров из Перечня №1 и №2, а также для товаров, по которым установлена минимальная доля (Приложение №3), ключевым является номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции или евразийского реестра промышленных товаров. Прокуроры проверяют, соответствует ли заявленный в заявке номер записи действительности, активна ли запись на момент подачи заявки и содержатся ли в ней сведения, соответствующие закупаемому товару. Если в заявке указан номер записи, но при проверке выясняется, что этот номер относится к другому товару или запись исключена из реестра, такая заявка не должна была допускаться. Прокурор выявляет такие факты, сравнивая данные из ЕИС и открытых реестров Минпромторга.
Для товаров, не включенных в перечни, а также для некоторых позиций из Перечня №2, где допускается декларирование, основным документом является указание в заявке наименования страны происхождения (пп. «з» п. 3). Однако и здесь есть свои нюансы. Прокуроры проверяют, не противоречат ли эти сведения иным документам, представленным в составе заявки (например, регистрационным документам производителя, сертификатам соответствия). Если заявка содержит указание на российское происхождение, но при этом в составе заявки есть документы, подтверждающие, что товар производится за рубежом (например, сертификат происхождения от иностранного производителя), это свидетельствует о недостоверных сведениях. Прокуроры в таких случаях инициируют проверку на предмет наличия признаков административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ (представление недостоверной информации), а также направляют материалы в ФАС для рассмотрения вопроса о включении поставщика в РНП как уклонившегося от заключения контракта или поставившего товар ненадлежащего происхождения.
Особый порядок подтверждения установлен для отдельных медицинских изделий. Пункт 10 (пп. «в», «г») ПП-1875 устанавливает переходные положения, согласно которым для некоторых товаров (например, марли медицинской, медицинской одежды, а также для позиций 362-378, 383-388, 390-399 и других Перечня №2) при определенных условиях (извещения размещены до 30.06.2026) происхождение может подтверждаться сертификатом о происхождении товара по форме СТ-1. Прокуроры проверяют, соответствует ли выданный сертификат установленной форме, выдан ли он уполномоченным органом (ТПП РФ или аналогичной организацией в стране ЕАЭС), и соблюдены ли критерии определения страны происхождения товаров (Правила определения страны происхождения товаров в СНГ). Для медицинских изделий из перечня Приложения №4 (устройства для переливания, контейнеры для крови, расходные материалы) требуется дополнительно подтверждение доли стоимости иностранных материалов (сырья) в цене конечной продукции (не более 10-40% в зависимости от изделия) и соответствие ГОСТ ISO 13485-2017. Прокуроры запрашивают акты экспертизы ТПП, чтобы убедиться в соблюдении этих требований.
Прокуроры также проверяют корректность применения положений подпункта «ц» пункта 4 ПП-1875. Согласно этой норме, если заказчик задекларировал отсутствие в реестре российской промышленной продукции товара с нужными характеристиками, но на закупку подана заявка с товаром, включенным в реестр, то заявки, где просто указана страна происхождения (без номера реестровой записи), приравниваются к заявкам с иностранным товаром. Прокуроры проверяют, правильно ли заказчик применил это правило при рассмотрении заявок. Часто встречаются ошибки, когда заказчик допускает такую заявку или, наоборот, ошибочно отклоняет заявку с номером реестровой записи. В обоих случаях это нарушение, влияющее на результаты определения поставщика. Прокурор восстанавливает справедливость, выдавая представление или направляя материалы для возбуждения административного дела. Учитывая сложность подтверждения происхождения, участникам закупок особенно важно правильно заполнять заявку.
Особенности проверки радиоэлектронной продукции и программного обеспечения
Проверка происхождения радиоэлектронной продукции и программного обеспечения имеет свою специфику, обусловленную особой важностью этих товаров для обеспечения технологического суверенитета и безопасности критической информационной инфраструктуры. ПП-1875 вводит ряд дополнительных требований. Во-первых, для товаров, указанных в позициях 195, 197-199, 203 Перечня №2 (компьютеры, ноутбуки, серверы, устройства хранения данных), применяется правило, установленное в подпункте «т» пункта 4. Согласно ему, заявка на радиоэлектронную продукцию, не признанную продукцией первого уровня в соответствии с ПП-719, приравнивается к заявке с иностранным товаром, если есть заявка с продукцией первого уровня. Прокуроры проверяют, правильно ли заказчик определил уровень продукции. Для этого используются данные реестра российской промышленной продукции, где указывается информация об уровне радиоэлектронной продукции (первый или второй). Если заказчик отклонил заявку с продукцией первого уровня в пользу заявки с продукцией второго уровня, это является грубым нарушением правил импортозамещения и может быть оспорено.
Во-вторых, особое внимание уделяется программному обеспечению (позиция 146 Перечня №1). Запрет закупок иностранного ПО распространяется не только на поставку на материальном носителе, но и на предоставление прав использования, включая облачные сервисы (SaaS), а также на закупки, где ПО является неотъемлемой частью оборудования (пп. «с» п. 4). Прокуроры проверяют, не пытается ли заказчик обойти запрет, оформляя закупку оборудования без ПО, но с условием последующей установки иностранного ПО, или заключая контракт на оказание услуг, сопряженных с предоставлением прав на иностранное ПО. Ключевым документом для подтверждения российского происхождения ПО является порядковый номер реестровой записи из реестра российского ПО. Прокуроры проверяют, содержится ли в этой записи информация о соответствии ПО требованиям к доверенному ПО (если это требуется по условиям закупки). Согласно пп. «х» п. 4, заявка с ПО, реестровая запись о котором не содержит информацию о соответствии требованиям к доверенному ПО, приравнивается к заявке с иностранным ПО, если есть заявка с ПО, соответствующим этим требованиям. Прокуроры тщательно проверяют, как заказчик применяет это правило.
Прокуроры также проверяют наличие и корректность обоснования неприменения запрета на ПО, предусмотренного пп. «е» и «ж» п. 5. Если заказчик закупает ПО, не включенное в реестры, или считает, что ПО из реестра не соответствует его требованиям, он должен дать развернутое обоснование. Прокуроры анализируют это обоснование на предмет формального подхода. Например, если заказчик указывает, что в реестре отсутствует ПО определенного класса, но при этом не проводил анализ реестра или сузил класс ПО до уникальной комбинации характеристик, это расценивается как попытка искусственного ограничения. Для проверки прокуратура может запросить информацию у Минцифры о наличии в реестре ПО, соответствующего заявленному классу. Если выяснится, что такое ПО есть, обоснование признается недействительным, а закупка — незаконной.
Важным аспектом является проверка соответствия контрактов требованиям подпункта «б» пункта 7. Согласно этой норме, контракт должен содержать условие о запрете замены радиоэлектронной продукции первого уровня на продукцию не первого уровня, а также лекарственного препарата с полным циклом производства на территории ЕАЭС на препарат с неполным циклом. Прокуроры проверяют, включено ли такое условие в текст контракта. Если контракт заключен без этого условия, это является нарушением правил формирования контракта. Особенно важно это для контрактов, заключаемых в рамках ГОЗ, где надежность и безопасность продукции имеют критическое значение. Отсутствие такого условия может свидетельствовать о том, что заказчик не заинтересован в обеспечении качества и происхождения поставляемой продукции, что создает риски. Если же условие было, но поставщик его нарушил, прокуратура может инициировать проверку на предмет неисполнения обязательств и включения в РНП. Для поставщиков, планирующих участвовать в таких закупках, понимание специфики отрасли критически важно. Например, закупки в энергетике по 223-ФЗ имеют свою специфику и часто связаны с поставками сложного оборудования, где вопросы происхождения и соответствия заявленному уровню стоят особенно остро.
Анализ минимальной обязательной доли закупок российских товаров (Приложение №3)
Методика расчета и проверка достижения показателей
Пункт 2 ПП-1875 устанавливает минимальную обязательную долю закупок товаров российского происхождения для определенной категории заказчиков, осуществляющих закупки по 223-ФЗ. Речь идет о хозяйственных обществах из пунктов 1-3 части 2 статьи 1 Закона №223-ФЗ (госкорпорации, естественные монополии, организации в сферах электро-, газо-, теплоснабжения и т.д.), за исключением оборонных предприятий. Для них установлены проценты в Приложении №3. Прокурорские проверки в этой части направлены на то, чтобы убедиться, что заказчики не только формально отчитываются, но и реально достигают установленных показателей. Расчет доли производится путем деления стоимостного объема поставленного товара российского происхождения на общий стоимостной объем поставленного товара (по позициям из Приложения №3) и умножения на 100 (пп. «е» п. 5 Положения об отчете). Прокуроры проверяют корректность этих данных, сравнивая их с информацией в реестрах контрактов (договоров), актах приемки, платежных поручениях.
Основная масса нарушений связана с некорректным учетом товаров. Прокуроры выявляют случаи, когда заказчик включает в расчет товары, которые не являются российскими в смысле ПП-1875, или, наоборот, исключает из расчета российские товары, чтобы занизить долю (хотя это невыгодно для заказчика). Чаще всего ошибки возникают при учете товаров, происходящих из государств-членов ЕАЭС. Согласно подпункту «а» пункта 4 ПП-1875, товары из стран ЕАЭС приравниваются к российским для целей применения национального режима. Прокуроры проверяют, правильно ли заказчик учитывает такие товары при расчете доли. Если заказчик ошибочно относит их к иностранным, доля занижается, что может повлечь административную ответственность за непредставление или недостоверность отчета. Также проверяется, не включены ли в расчет товары, которые в соответствии с пп. «н» п. 7 Положения об отчете не должны учитываться (например, закупки в рамках оборонзаказа, для служебного пользования, по инвестконтрактам).
Прокуроры также проверяют, как заказчики формируют отчет об объеме закупок российских товаров. Согласно пункту 8 Положения, отчет формируется в ЕИС не позднее 15 января года, следующего за отчетным. Заказчик должен включить в него информацию о закупках, не подлежащих размещению в ЕИС, и подписать его УКЭП не позднее 31 января. Прокуроры проверяют соблюдение этих сроков. Пропуск срока размещения отчета — это нарушение, которое может повлечь административную ответственность по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ (нарушение порядка размещения информации в ЕИС) с наложением штрафа на должностных лиц от 10 до 30 тысяч рублей. Кроме того, прокуратура проверяет содержание отчета. Например, если в отчете не заполнены графы 7 и 8 раздела 2 (размер установленной и достигнутой доли), это может свидетельствовать о том, что заказчик не вел расчет доли или уклоняется от контроля. Также проверяется, не включены ли в раздел 3 (работы, услуги) товары, что искажает стоимостные объемы.
Важно отметить, что за недостижение минимальной доли (например, если по позиции «Щебень» (код 08.12.12.140) заказчик закупил только 70% российского щебня вместо 80%) административная ответственность напрямую не предусмотрена. Однако прокуратура может выдать представление об устранении нарушений и потребовать принять меры по увеличению доли в следующем отчетном периоде. Более серьезные последствия наступают, если недостижение доли связано с иными нарушениями — например, с незаконным допуском иностранных товаров, которые привели к занижению доли. В этом случае применяются санкции за нарушение правил допуска. Кроме того, информация о недостижении минимальной доли учитывается при оценке эффективности деятельности заказчика и может быть использована для корректировки плана закупок на следующий год. Прокуроры в своих представлениях требуют разработать и утвердить план мероприятий по импортозамещению, чтобы обеспечить достижение установленных показателей в будущем. Эффективное планирование — это основа успеха, и эффективное планирование закупочной деятельности по 223-ФЗ позволяет не только достичь необходимых показателей, но и избежать претензий со стороны надзорных органов.
Типичные ошибки при формировании отчетности по минимальной доле
Анализ прокурорских проверок выявляет целый ряд типичных ошибок, допускаемых заказчиками при формировании отчетности по минимальной обязательной доле. Первая и самая распространенная ошибка — неверное определение состава закупок, подлежащих включению в отчет. Заказчики часто включают в расчет все закупки подряд, не обращая внимания на то, что минимальная доля установлена только для товаров, перечисленных в Приложении №3. Например, если заказчик закупает по 223-ФЗ автомобили легковые (код 29.10.2), которые не входят в Приложение №3, он не должен включать их в расчет доли. Однако нередко в отчетах можно увидеть, что заказчик включил эти закупки, что искусственно завышает общий объем и, соответственно, может занизить долю российских товаров. Прокуроры выявляют такие ошибки, сравнивая коды товаров в отчете с кодами из Приложения №3. И наоборот, заказчики могут ошибочно исключить из расчета товары, которые входят в Приложение №3 (например, некоторые виды медицинских изделий, мебель и т.д.), что также искажает показатели.
Вторая группа ошибок связана с неправильным учетом товаров из стран ЕАЭС. Как уже отмечалось, такие товары приравниваются к российским. Однако на практике заказчики часто не знают об этом правиле или игнорируют его. В отчете они могут указать товар из Беларуси или Казахстана как иностранный, что снижает долю российских товаров. Или, наоборот, могут ошибочно отнести товар из Китая к странам ЕАЭС, завышая долю. Прокуроры проверяют страну происхождения по данным из реестра контрактов, где при заключении контракта должен быть указан номер реестровой записи из евразийского реестра промышленных товаров (если товар включен в него) или иные подтверждающие документы. Если таких сведений нет, а в отчете товар учтен как российский (включая ЕАЭС), это нарушение. Также проверяется, не пытался ли заказчик выдать товар из третьих стран за товар из ЕАЭС, предоставив поддельный сертификат СТ-1. В таких случаях прокуратура инициирует проверку и может передать материалы в правоохранительные органы по факту подделки документов.
Третья группа ошибок касается методики расчета стоимостных объемов. Прокуроры проверяют, правильно ли заказчик определяет стоимость поставленного товара. Согласно подпункту «б» пункта 5 Положения об отчете, в графе 4 раздела 2 указывается стоимостной объем поставленного товара, в отношении которого в отчетном году в реестр контрактов включена информация о приемке. Это означает, что учитывается стоимость фактически поставленного и принятого товара, а не цена контракта в целом. Заказчики часто ошибаются, включая в расчет цену контракта, по которому товар еще не поставлен полностью, или, наоборот, не включают стоимость товара, принятого в отчетном году, если контракт был заключен в предыдущем. Прокуроры проверяют, соответствуют ли суммы в отчете суммам в актах приемки и платежных документах. Если контракт исполнялся частями, заказчик должен был отразить в отчете только стоимость принятых партий. Несоблюдение этого правила ведет к искажению отчетности.
Наконец, важным аспектом является проверка достоверности информации о номерах реестровых записей. В графе 6 раздела 2 отчета заказчик должен указать номер реестровой записи из реестра контрактов (договоров). Прокуроры проверяют, что этот номер соответствует действительности и что в реестре контрактов, в свою очередь, указаны номера реестровых записей из реестра российской промышленной продукции (или евразийского реестра). Если в реестре контрактов нет номера реестровой записи из реестра промышленной продукции, а в отчете товар учтен как российский, это нарушение. Это может свидетельствовать о том, что либо поставщик не подтвердил происхождение товара, либо заказчик не внес эти сведения в реестр. В любом случае, прокуратура выдает предписание о внесении корректных сведений в реестры и привлечении виновных к ответственности. Таким образом, формирование отчетности по минимальной доле — это сложный процесс, требующий внимательного подхода, и прокурорский надзор призван минимизировать ошибки и обеспечить прозрачность этой процедуры. Поставщикам, в свою очередь, важно понимать, как происходит оценка их контрагентов. Как оценить риски поставщиков при работе по 223-ФЗ — это чек-лист, который может быть полезен не только заказчикам, но и самим поставщикам для самопроверки.
Специфика проверок в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ)
Особенности применения запретов и ограничений по ПП-1875 в сфере ГОЗ
Прокурорские проверки соблюдения ПП-1875 в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ) имеют ряд существенных особенностей, обусловленных режимом секретности и приоритетом обеспечения обороноспособности страны. Пункт 1 ПП-1875 устанавливает безусловный запрет на закупку товаров из иностранных государств в рамках ГОЗ. Этот запрет распространяется на все позиции Перечня №1, а также на товары, не указанные в перечне, но закупаемые в рамках ГОЗ. Прокуроры проверяют, чтобы заказчики (государственные заказчики, головные исполнители, исполнители) не допускали к участию в закупках, проводимых в рамках ГОЗ, заявки с иностранными товарами, работами, услугами. При этом под закупками в рамках ГОЗ понимаются не только закупки, непосредственно финансируемые по гособоронзаказу, но и закупки для формирования запаса продукции, сырья, материалов, комплектующих, предусмотренного статьей 7.1 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» (пп. «ч» п. 4). Прокуроры проверяют, не пытаются ли исполнители ГОЗ «вывести» закупку из-под действия запрета, оформляя ее как не связанную с ГОЗ, хотя фактически она осуществляется для его нужд.
Для товаров, закупаемых в рамках ГОЗ, установлены особые правила подтверждения происхождения. Согласно подпункту «и» пункта 3 ПП-1875, в дополнение к указанию страны происхождения, заказчик вправе требовать представления информации и документов, предусмотренных извещением и условиями контракта. Это могут быть паспорта изделий, сертификаты, заключения военных представительств (ВП МО РФ). Прокуроры проверяют, соответствуют ли представленные документы требованиям документации, и не содержат ли они недостоверных сведений. Особое внимание уделяется закупкам вооружения, военной и специальной техники, принятых на вооружение, а также их составных частей, разработанных по конструкторской документации с литерой не ниже «О1». Такие товары, как правило, не подлежат включению в реестр российской промышленной продукции (п. 2 Изменений, утв. ПП-1875). Прокуроры проверяют, что заказчик правильно применяет это исключение и не требует номера реестровой записи там, где его быть не может, либо, наоборот, не допускает товар без номера записи, если он должен быть в реестре.
Пункт 4 (пп. «и») ПП-1875 устанавливает, что запреты, ограничения и преимущество не применяются при закупке товара в целях изготовления, ремонта, модернизации, технического и сервисного обслуживания вооружения, военной и специальной техники, изготавливаемых по нормативно-технической документации, утвержденной государственным заказчиком ГОЗ или военным представительством. Это важное исключение, но оно часто становится предметом злоупотреблений. Прокуроры тщательно проверяют, относится ли закупаемый товар действительно к такой технике, и утверждена ли документация в установленном порядке. Если заказчик ссылается на это исключение, но не может представить утвержденную документацию или документация не содержит указания на конкретный товар, такое исключение признается незаконным. Прокуроры также проверяют, не используется ли это исключение для закупки товаров, не связанных с обслуживанием ВВСТ, например, для закупки канцелярских товаров или мебели для нужд воинской части.
Важно отметить, что для заказчиков, включенных в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК), установлен переходный период. Согласно подпункту «м» пункта 10 ПП-1875, до 31 декабря 2026 года для таких заказчиков не применяются запреты, ограничения и преимущество по многим позициям (включая товары, не указанные в Перечне №1). Прокуроры проверяют, что заказчик действительно включен в реестр ОПК. Если организация исключена из реестра или не была в него включена, применение переходного периода неправомерно. Также прокуратура контролирует, чтобы это исключение не распространялось на закупки, которые должны проводиться с соблюдением национального режима (например, на закупки для нужд ГОЗ, если они не подпадают под исключения). Таким образом, проверки в сфере ГОЗ требуют от прокуроров высокой квалификации и знания специфики оборонного законодательства, а от заказчиков — безупречного соблюдения всех требований ПП-1875 и документирования каждого шага. Даже в таких сложных и закрытых сферах, как оборонная промышленность, существуют четкие правила работы с документацией. Порядок оформления отчета о закупках для организаций ОПК имеет свои нюансы, которые также находятся в поле зрения прокуратуры.
Контроль за соблюдением условий о незамене товара (пп. «б» п. 7)
Одним из ключевых требований, на которое обращают внимание прокуроры при проверке контрактов в рамках ГОЗ и не только, является условие о недопустимости замены товара, предусмотренное подпунктом «б» пункта 7 ПП-1875. Эта норма обязывает включать в контракт условие о том, что не допускается замена радиоэлектронной продукции первого уровня на продукцию не первого уровня, а также лекарственного препарата с полным циклом производства на территории ЕАЭС на препарат с неполным циклом. Прокуроры проверяют, содержится ли такое условие в тексте контракта. Если контракт заключен без этого условия, это является нарушением правил формирования контракта. Особенно важно это для контрактов, заключаемых в рамках ГОЗ, где надежность и безопасность продукции имеют критическое значение. Отсутствие такого условия может свидетельствовать о том, что заказчик не заинтересован в обеспечении качества и происхождения поставляемой продукции, что создает риски для обороноспособности.
Если условие о незамене включено в контракт, прокуроры проверяют его соблюдение в ходе исполнения. Для этого они сопоставляют сведения о товаре, указанные в заявке победителя (в частности, номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции или евразийского реестра, уровень радиоэлектронной продукции), с фактически поставленным товаром. Если в ходе приемки или по результатам экспертизы выяснится, что поставлен товар с иными характеристиками (например, вместо продукции первого уровня поставлена продукция второго уровня), это является нарушением контракта. Прокуроры в таких случаях инициируют проверку по факту неисполнения обязательств. Если замена произошла без согласования с заказчиком, это может быть квалифицировано как одностороннее изменение условий контракта, что недопустимо. Прокурор может выдать представление о расторжении контракта и включении поставщика в РНП.
Особое значение это условие имеет для контрактов на поставку лекарственных препаратов, включенных в перечень стратегически значимых (распоряжение Правительства РФ от 06.07.2010 № 1141-р). Согласно подпункту «ф» пункта 4 ПП-1875, заявка на препарат, не все стадии производства которого осуществляются на территории ЕАЭС, приравнивается к заявке с иностранным товаром, если есть заявка с препаратом полного цикла. Это правило применяется с 1 сентября 2-го года после включения препарата в перечень (пп. «ж» п. 10). Прокуроры проверяют, соблюдает ли заказчик это правило при рассмотрении заявок, и включено ли соответствующее условие в контракт. Если в контракте отсутствует условие о незамене препарата полного цикла на препарат неполного цикла, заказчик рискует получить препарат, произведенный с использованием импортных субстанций, что противоречит политике импортозамещения в фармацевтике.
Прокуроры также проверяют, как заказчик осуществляет контроль за соблюдением условия о незамене на этапе исполнения. Заказчик обязан организовать приемку товара, проверив его соответствие условиям контракта. Если заказчик принял товар, который не соответствует условиям о происхождении (например, вместо продукции первого уровня принял продукцию второго уровня), это может быть расценено как халатность или даже как участие в схеме по обходу национального режима. Прокурор в таком случае вносит представление руководителю заказчика, требует привлечь к ответственности должностных лиц, допустивших приемку, а также ставит вопрос о возврате средств, уплаченных за несоответствующий товар. Таким образом, условие о незамене является не просто формальностью, а действенным инструментом контроля за качеством и происхождением продукции, и прокуратура строго следит за его соблюдением. В случае споров по качеству или соответствию товара, поставщику необходимо иметь четкую правовую позицию. Как подать жалобу в ФАС: инструкция для поставщика может пригодиться и для защиты своих прав, если заказчик необоснованно предъявляет претензии.
Проверка соблюдения правил определения начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК)
Особенности применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) по ПП-1875
Подпункт «в» пункта 7 ПП-1875 вводит существенные особенности определения начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) при закупке товаров, включенных в Перечни №1 и №2, с использованием метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Прокуроры проверяют, соблюдает ли заказчик эти особенности, поскольку от корректности расчета НМЦК зависит эффективность расходования бюджетных средств и конкурентоспособность закупки. Первое и главное требование — при определении идентичности и однородности товаров для целей расчета НМЦК подлежат учету исключительно товары, происходящие из государств — членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Иными словами, заказчик не вправе использовать в качестве источника информации для обоснования цены коммерческие предложения от иностранных поставщиков из третьих стран (Китай, США, Европа). Прокуроры проверяют, какие коммерческие предложения были использованы. Если в обосновании НМЦК фигурируют цены на товары из стран, не входящих в ЕАЭС, это является нарушением. Исключение составляют случаи, когда такие товары были задекларированы как отсутствующие на рынке ЕАЭС (пп. «г» п. 7), но это должно быть подтверждено.
Второе требование касается источников получения информации о ценах. Заказчик обязан направить запрос о предоставлении информации о цене товара не менее чем трем субъектам деятельности в сфере промышленности, информация о которых включена в государственную информационную систему промышленности (ГИСП). Если в ГИСП содержится информация менее чем о трех субъектах, производящих нужный товар, заказчик также направляет запрос поставщикам, которые осуществляют поставку товаров из ЕАЭС, информация о которых содержится в реестре контрактов ЕИС. Прокуроры проверяют, выполнил ли заказчик эту обязанность. Если заказчик не направлял запросы в ГИСП или не использовал данные из реестра контрактов, его расчет НМЦК может быть признан необоснованным. Прокуроры также проверяют, что запросы были направлены именно трем разным субъектам, а не одному и тому же лицу под разными наименованиями. Нарушение этих правил влечет признание закупки необоснованной и может быть основанием для выдачи предписания об аннулировании процедуры.
Важно отметить, что особенности, предусмотренные подпунктом «в» пункта 7, не применяются в ряде случаев, перечисленных в подпункте «г» пункта 7. Прокуроры проверяют, правомерно ли заказчик применил эти исключения. Например, особенности не применяются, если закупка осуществляется в рамках ГОЗ (по особым правилам ценообразования), или если заказчик не применяет запреты и ограничения в силу пунктов 5 и 6 ПП-1875 (например, при закупке товара определенного товарного знака). Также исключение действует для малых закупок: если цена контракта не превышает 5 тыс. рублей (за единицу товара) или общая цена контракта не превышает 1 млн рублей при цене единицы до 5 тыс. рублей. Прокуроры проверяют, не пытается ли заказчик «подогнать» закупку под эти пороги, чтобы избежать сложной процедуры обоснования цены. Дробление крупных закупок на мелкие в целях применения исключения расценивается как злоупотребление правом.
Прокуроры также проверяют, как заказчик обосновывает цену, если в реестре российской промышленной продукции отсутствуют товары с нужными характеристиками. В этом случае заказчик должен задекларировать это в обосновании НМЦК (абзац шестой пп. «г» п. 7). Прокуроры проверяют, действительно ли товар отсутствует в реестре. Если выяснится, что товар есть, но заказчик «не заметил» его, это нарушение. Также проверяется, не использует ли заказчик это основание для закупки иностранного товара, когда российский аналог есть, но его цена выше. ПП-1875 не требует закупать более дорогой российский товар, но обоснование НМЦК должно быть честным. Прокуроры анализируют, не завышена ли цена в обосновании (например, путем включения заведомо неконкурентных предложений) для того, чтобы создать видимость отсутствия российских товаров. Такие манипуляции пресекаются. Для корректного обоснования цены существуют проверенные методы. Обоснование цены контракта по 44-ФЗ — это ключевой этап, где ошибки заказчика наиболее очевидны и легко выявляются прокуратурой.
Анализ обоснования НМЦК при отсутствии товаров в реестре российской продукции
Ситуация, когда в реестре российской промышленной продукции отсутствует товар с характеристиками, соответствующими потребности заказчика, является «серой зоной», где часто допускаются нарушения. ПП-1875 предусматривает для таких случаев специальный порядок действий. Во-первых, заказчик обязан задекларировать этот факт в извещении или приглашении (пп. «а» п. 7). Во-вторых, он должен указать в описании объекта закупки характеристики товара, который отсутствует в реестре. В-третьих, он должен включить в описание объекта закупки копию уведомления, направленного в Минпромторг до начала закупки, с информацией о заказчике и товаре (коды ОКПД2, ТН ВЭД, характеристики). Прокуроры проверяют выполнение всех этих требований. Если уведомление не направлено или направлено после начала закупки, это нарушение. Если в извещении не указаны характеристики товара, а просто сказано «отсутствует в реестре», это также нарушение, так как не позволяет участникам понять, какой именно товар нужен заказчику.
Прокуроры также проверяют, насколько обоснованно заказчик считает, что товар отсутствует в реестре. Для этого они могут самостоятельно проанализировать реестр российской промышленной продукции, используя открытые данные. Если выяснится, что в реестре есть товары с кодами ОКПД2 и ТН ВЭД, указанными заказчиком, и с характеристиками, которые могут соответствовать потребности (даже если не дословно), прокуратура может запросить у заказчика пояснения, почему он не включил эти товары в обоснование. Если заказчик не сможет обосновать, почему существующие в реестре товары не подходят (например, не подходят по техническим параметрам, которые он не указал в извещении), это будет свидетельствовать о недобросовестности. В таких случаях прокурор может выдать представление о необходимости пересмотреть описание объекта закупки и, возможно, отменить закупку, если она была проведена с нарушениями.
Важным аспектом является корректность применения подпункта «ц» пункта 4 ПП-1875 при расчете НМЦК и рассмотрении заявок. Согласно этой норме, если заказчик задекларировал отсутствие товара в реестре, но на участие в закупке подана заявка с товаром, включенным в реестр (с номером реестровой записи), то заявки, в которых просто указана страна происхождения (без номера записи), приравниваются к заявкам с иностранным товаром. Прокуроры проверяют, правильно ли заказчик применил это правило при оценке заявок. Ошибки могут быть двоякого рода: либо заказчик допускает такую заявку (с простым указанием страны), что является нарушением, либо, наоборот, отклоняет заявку с номером реестровой записи, ошибочно полагая, что она подпадает под приравнивание. В обоих случаях это влияет на результаты закупки. Прокурор, выявив такую ошибку, может требовать пересмотра результатов и аннулирования протоколов.
Прокуроры также анализируют, не используется ли механизм «отсутствия в реестре» для закупки товаров, которые на самом деле производятся в РФ, но заказчику невыгодно их покупать (например, из-за более высокой цены). Если в реестре есть товар с нужными характеристиками, но заказчик утверждает, что он «не соответствует потребности», не приводя убедительных доказательств, это может быть расценено как ограничение конкуренции. В таких случаях прокуратура может вынести представление и потребовать изменить документацию. Если закупка уже состоялась, прокуратура может оспорить ее в суде. Таким образом, анализ обоснования НМЦК в условиях отсутствия товаров в реестре — это сложная и ответственная задача, требующая от прокуроров глубокого понимания как технических характеристик товаров, так и рыночной конъюнктуры. Заказчикам же необходимо быть предельно внимательными при подготовке таких обоснований, тщательно документируя каждый свой шаг. В этой связи как работать с электронными площадками: обзор ЭТП — это знание, которое помогает и заказчикам, и поставщикам эффективно взаимодействовать в рамках установленных процедур, включая проверку реестров и обоснование цен.
Типичные нарушения, выявляемые прокуратурой, и судебная практика
Обзор наиболее частых ошибок заказчиков и поставщиков по ПП-1875
Анализ прокурорских проверок и судебной практики позволяет выделить наиболее типичные нарушения, допускаемые заказчиками и поставщиками при применении ПП-1875. Среди заказчиков лидируют ошибки, связанные с неправильным применением перечней. Часто заказчики ошибочно применяют запрет к товарам, которые подпадают только под ограничение, или наоборот, не применяют запрет там, где он должен действовать. Это происходит из-за неверного определения кода ОКПД2 или неучета номенклатурной классификации медицинских изделий. Например, заказчик закупает медицинскую маску (позиция 141 Перечня №1, запрет) и устанавливает в извещении ограничение (применяя Перечень №2). Прокурор выявляет это несоответствие и выдает предписание. Другая частая ошибка — неправомерное объединение товаров в один лот в нарушение пп. «г» п. 4. Например, объединение в один лот пианино (поз. 143 Перечня №2) и офисной мебели, не входящей в перечень. Прокурор признает такое объединение искусственным, ограничивающим конкуренцию.
Вторая группа типичных нарушений — некорректное применение исключений из-под запрета (п. 5 ПП-1875). Заказчики часто ссылаются на отсутствие производства в РФ, не имея на то оснований. Например, закупают товар, который производится в РФ, но не в том регионе, или по цене, которая их не устраивает. Прокуроры выявляют такие случаи, запрашивая информацию из реестра российской промышленной продукции. Также распространены нарушения, связанные с необоснованным применением ценовых порогов (пп. «з», «и» п. 5). Заказчики «дробят» закупки, чтобы не превысить лимит в 300 тыс. рублей на единицу товара или 1 млн рублей на общую сумму, и тем самым избежать запрета. Прокуроры выявляют такие схемы, анализируя планы закупок и историю закупок заказчика. Если в течение короткого периода один и тот же товар закупается мелкими партиями у одного поставщика, это может быть признано признаком дробления.
Поставщики также нередко допускают нарушения, которые выявляет прокуратура. Самое распространенное — представление недостоверных сведений о происхождении товара. Поставщик указывает в заявке номер реестровой записи, который либо недействителен, либо относится к другому товару. Прокуроры проверяют эти данные, и если выявляется подлог, материалы направляются в ФАС для включения в РНП, а также в правоохранительные органы по факту мошенничества. Другая частая ошибка — неисполнение условия о незамене товара. Поставщик выигрывает контракт, предложив товар первого уровня (например, российский сервер), а поставляет товар второго уровня или вообще иностранный. Прокуроры, проводя проверку исполнения контракта, выявляют такое несоответствие, что влечет расторжение контракта, возврат средств и включение в РНП.
Среди нарушений, связанных с отчетностью, наиболее часто встречаются несвоевременное размещение отчета об объеме закупок российских товаров (до 31 января) и недостоверность данных в отчете. Прокуроры проверяют, соответствуют ли суммы в отчете суммам в реестре контрактов. Если в отчете указана одна сумма, а в реестре контрактов — другая, это нарушение. Также выявляются случаи, когда заказчик не включает в отчет товары, происходящие из стран ЕАЭС, занижая долю российских товаров, или, наоборот, включает товары, которые не должны учитываться (например, закупки по 44-ФЗ для заказчиков по 223-ФЗ, если они не подпадают под действие Приложения №3). Прокуроры также проверяют, как заказчики отчитываются о достижении минимальной доли, и если доля не достигнута, требуют принять меры.
Анализ ключевых судебных решений и позиций ФАС по спорам, связанным с ПП-1875
Судебная практика по спорам, связанным с применением ПП-1875, только формируется, но уже можно выделить несколько ключевых тенденций. Во-первых, суды поддерживают позицию контролирующих органов (ФАС и прокуратуры) в части строгого соблюдения формальных требований к подтверждению происхождения товара. В одном из дел, рассмотренных Арбитражным судом Московского округа в 2025 году, было установлено, что заказчик неправомерно допустил к участию в аукционе заявку, в которой страна происхождения товара была указана как «Российская Федерация», но отсутствовал номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции, хотя товар (из Перечня №1) требовал такого подтверждения. Суд согласился с ФАС и прокуратурой, что такое указание без номера записи не является надлежащим подтверждением, и отклонил жалобу поставщика. Этот прецедент подчеркивает, что формальные требования п. 3 ПП-1875 должны соблюдаться неукоснительно.
Во-вторых, суды формируют подход к оценке обоснованности применения исключений, предусмотренных п. 5 ПП-1875. В одном из дел (АС г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области) заказчик закупил иностранное программное обеспечение, сославшись на отсутствие в реестре российского ПО аналогов с нужными характеристиками (пп. «ж» п. 5). Прокуратура оспорила это, указав, что заказчик не провел должного анализа рынка и не обосновал, почему существующее в реестре ПО не подходит. Суд встал на сторону прокуратуры, отметив, что обоснование неприменения запрета должно быть конкретным и содержать сравнение характеристик. Заказчик не смог доказать, что российское ПО не соответствует его требованиям, и контракт был признан недействительным. Это решение показывает, что суды требуют от заказчиков реального, а не формального обоснования исключений.
Третья тенденция касается ответственности за нарушения, связанные с минимальной долей закупок. Хотя прямые санкции за недостижение доли отсутствуют, суды поддерживают прокуратуру в требовании принять меры по исправлению ситуации. В одном из дел, рассмотренных в 2025 году, прокуратура внесла представление руководителю организации, которая не достигла минимальной доли закупок российских медицинских изделий. Руководитель обжаловал представление, но суд отказал, указав, что представление прокурора является законным и направлено на устранение нарушений. Суд подчеркнул, что заказчик обязан принимать все зависящие от него меры для достижения установленных показателей, и если он этого не делает, прокуратура вправе требовать корректировки плана закупок и проведения дополнительных мероприятий по импортозамещению.
Для поставщиков важно учитывать позицию ФАС, которая нередко становится предметом судебного обжалования. В 2025-2026 годах ФАС активно привлекала поставщиков к ответственности за представление недостоверных сведений о происхождении товара. В одном из постановлений ФАС по делу о включении в РНП было указано, что отсутствие в заявке номера реестровой записи при наличии требования о его указании является достаточным основанием для признания заявки не соответствующей требованиям и, соответственно, для отклонения. Суды поддержали эту позицию. Также ФАС и суды едины в том, что условие о незамене товара (пп. «б» п. 7) является существенным условием контракта, и его нарушение влечет за собой все последствия ненадлежащего исполнения обязательств. Анализ этих решений показывает, что как заказчикам, так и поставщикам необходимо с высокой степенью ответственности подходить к соблюдению всех, даже самых незначительных, на первый взгляд, требований ПП-1875, поскольку контролирующие органы и суды занимают жесткую позицию в вопросах импортозамещения. Чтобы быть в курсе последних изменений и судебных прецедентов, полезно изучать анализ судебных споров по 44-ФЗ, где часто рассматриваются и вопросы, связанные с применением национального режима.
Алгоритм действий для заказчика при подготовке к прокурорской проверке
Документы, которые необходимо подготовить
Подготовка к прокурорской проверке — это системная работа, которая должна начинаться задолго до получения уведомления о проверке. Основная цель — иметь в наличии полный и достоверный пакет документов, подтверждающих соблюдение ПП-1875 на всех этапах закупки. Прежде всего, это документы, связанные с планированием и обоснованием закупки: план закупок (план-график), обоснование НМЦК с приложением всех коммерческих предложений, запросов, направленных в ГИСП, а также скриншоты из реестра контрактов, подтверждающие использование цен из ранее заключенных контрактов. Если закупка проводилась с применением исключений из-под запрета, необходимо подготовить разрешения Минпромторга (для Перечня №1) или копии уведомлений, направленных в Минпромторг об отсутствии товара в реестре (для Перечня №2). Все эти документы должны быть систематизированы, подшиты и доступны для обозрения.
Второй блок — документы, относящиеся к процедуре определения поставщика. Это извещение о закупке, документация о закупке (с приложениями, включая техническое задание, проект контракта), все протоколы, составленные в ходе закупки (вскрытия, рассмотрения, подведения итогов), а также заявки участников. Прокурор будет проверять, насколько корректно заказчик применил правила ПП-1875 при рассмотрении заявок: правильно ли определил страну происхождения, проверил ли наличие номеров реестровых записей, применил ли преимущество или ограничение. Поэтому заказчику необходимо иметь копии заявок (в бумажном или электронном виде) с выделенными местами, где указана страна происхождения и номера реестровых записей. Также важно иметь документы, подтверждающие, что заказчик проверил эти номера через открытые реестры (например, скриншоты страниц реестра российской промышленной продукции с указанием даты проверки).
Третий блок — документы, связанные с исполнением и завершением контракта. Это сам контракт, все дополнительные соглашения к нему (особенно те, которые касаются изменения условий в связи с применением национального режима), акты приемки (форма КС-2, КС-3 для строительства, товарные накладные), платежные поручения, подтверждающие оплату. Если контракт содержал условие о незамене товара (пп. «б» п. 7), необходимо подготовить документы, подтверждающие, что поставщик поставил именно тот товар, который был заявлен (например, паспорта изделий с указанием номера реестровой записи, сертификаты). Также необходимо подготовить отчет об объеме закупок российских товаров, размещенный в ЕИС, и документы, подтверждающие его своевременное размещение и корректность данных. Прокурор проверит, соответствуют ли данные отчета данным в реестре контрактов и актах приемки.
Наконец, необходимо подготовить организационно-распорядительные документы: приказ о назначении контрактного управляющего (или о создании контрактной службы), должностные инструкции, положения о закупке (для заказчиков по 223-ФЗ), а также документы о прохождении обучения (повышения квалификации) сотрудников в сфере закупок. Прокурор может проверить, назначено ли ответственное лицо, и обладает ли оно необходимой квалификацией для правильного применения ПП-1875. Отсутствие таких документов или их ненадлежащее оформление может быть расценено как нарушение, хотя и не прямое, но свидетельствующее о недостаточной организации закупочной деятельности. Таким образом, комплексная подготовка всех перечисленных документов позволит заказчику пройти прокурорскую проверку с минимальными потерями и доказать свою добросовестность. Важно помнить, что как избежать нарушений при проведении закупок по 223-ФЗ — это не только знание закона, но и умение правильно организовать документооборот и контроль.
Как реагировать на предписания и представления прокурора
Получение представления или предписания прокурора — это стрессовая ситуация для любого заказчика, но грамотная и своевременная реакция может минимизировать негативные последствия. Первое и главное правило — не игнорировать документ и не затягивать с ответом. В представлении прокурора обычно указывается срок для устранения нарушений (чаще всего 30 дней). Заказчик обязан в этот срок принять меры к устранению нарушений и письменно сообщить об этом прокурору. Если заказчик не согласен с представлением, он вправе обжаловать его вышестоящему прокурору или в суд. Однако жалоба не приостанавливает исполнение представления, если только суд не вынесет обеспечительные меры. Поэтому рекомендуется параллельно с обжалованием приступить к выполнению тех требований, которые не вызывают сомнений.
В ответе на представление необходимо детально описать, какие меры были приняты. Если нарушение заключалось в неверном применении перечня, нужно указать, что извещение было изменено (если закупка еще не завершена) или что закупка отменена. Если нарушение касалось недостоверной отчетности, нужно указать, что в ЕИС размещены уточненные сведения. Если нарушение было связано с незаконным допуском иностранного товара, и контракт уже заключен, необходимо указать, что контракт расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке, и поставщик привлечен к ответственности. Если контракт не может быть расторгнут (например, товар уже поставлен и использован), нужно указать, что проведена служебная проверка, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, и разработаны меры по недопущению подобных нарушений в будущем. Ответ должен быть подкреплен копиями документов: приказов о наказании, соглашений о расторжении, скриншотами из ЕИС и т.д.
Если прокуратура возбудила дело об административном правонарушении, важно активно участвовать в рассмотрении дела, представлять доказательства малозначительности правонарушения (если это возможно) или отсутствия вины. Например, если нарушение произошло из-за технического сбоя в ЕИС, необходимо представить соответствующие подтверждения. Заказчик имеет право на защиту, и его представитель (юрист) может участвовать в составлении протокола и рассмотрении дела в ФАС или суде. Если штраф все же наложен, его можно оплатить в установленный срок (60 дней) или, при наличии оснований, обжаловать. Важно помнить, что неуплата штрафа может привести к возбуждению исполнительного производства и дополнительным расходам.
Наконец, после устранения нарушений и сдачи отчета прокурору, необходимо провести внутренний аудит закупочной деятельности. Цель аудита — выявить системные причины нарушений (недостаток знаний, ошибки в регламентах, отсутствие контроля) и принять меры по их устранению. Это может включать повышение квалификации сотрудников, внесение изменений в локальные акты (Положение о закупке, регламенты контрактной службы), внедрение дополнительных процедур контроля (например, двойной контроль при рассмотрении заявок). Такой подход позволит не только избежать повторных нарушений в будущем, но и продемонстрировать прокурору, что заказчик серьезно относится к своим обязанностям и принял исчерпывающие меры для восстановления законности. Положительная динамика может быть учтена при планировании последующих проверок. В рамках внутреннего аудита стоит также изучить, какие документы нужны для участия в тендере с точки зрения поставщика, чтобы лучше понимать возможные уязвимости в собственных процессах.
Практические рекомендации для поставщиков по защите своих прав
Как использовать прокурорский надзор для обжалования нарушений заказчика
Прокурорский надзор является мощным, но часто недооцениваемым инструментом защиты прав поставщиков в сфере госзакупок. Если поставщик столкнулся с нарушением со стороны заказчика при применении ПП-1875, он может обратиться с жалобой в прокуратуру. Преимущество такого обращения в том, что прокуратура не связана сроками, установленными для обжалования в ФАС (10 дней с момента размещения протокола). Прокурор может провести проверку по факту обращения в любое время, если усмотрит признаки нарушения закона. Однако важно помнить, что прокуратура не подменяет ФАС и не рассматривает жалобы на действия заказчика в рамках административной процедуры обжалования. Тем не менее, если заказчик допустил грубое нарушение (например, незаконно отклонил заявку с российским товаром или допустил заявку с иностранным товаром при наличии запрета), прокуратура может выдать представление и обязать заказчика устранить нарушение. Для поставщика это может означать пересмотр результатов закупки.
Для эффективного обращения в прокуратуру поставщику необходимо подготовить письменное заявление, в котором указать: какие именно нормы ПП-1875 были нарушены, в чем выразилось нарушение (например, заказчик не применил преимущество к российской заявке), и какие последствия это повлекло (например, заявка была отклонена, хотя должна была быть признана победителем). К заявлению необходимо приложить копии документов, подтверждающих нарушение: извещение, протоколы, заявку поставщика (с указанием страны происхождения и номера реестровой записи), а также документы, подтверждающие, что заявка была подана вовремя и соответствовала требованиям. Важно подчеркнуть, что нарушение затронуло права и законные интересы поставщика, и его устранение возможно только путем вмешательства прокуратуры. Заявление можно направить в прокуратуру по месту нахождения заказчика или по месту проведения закупки, как в письменном виде, так и через интернет-приемную.
Прокурор, получив заявление, проводит проверку. Если факты подтверждаются, он выносит представление об устранении нарушений. Если закупка еще не завершена (контракт не заключен), представление может остановить процедуру и привести к пересмотру протоколов. Если контракт уже заключен, прокуратура может обратиться в суд с иском о признании его недействительным, особенно если нарушение повлияло на результаты закупки. Для поставщика, чьи права нарушены, это может открыть возможность для заключения контракта (если его заявка была лучшей) или для получения компенсации убытков. Однако нужно быть готовым к тому, что прокурорская проверка может занять несколько недель или даже месяцев, поэтому параллельно с обращением в прокуратуру поставщику рекомендуется подать жалобу в ФАС, не пропуская установленные сроки. ФАС рассматривает жалобы оперативно (до 5 рабочих дней), и ее решение может быть более быстрым способом защиты.
Поставщик также может участвовать в прокурорской проверке в качестве заинтересованного лица. Для этого в заявлении необходимо указать просьбу о привлечении поставщика к участию в проверке. Прокурор может вызвать представителя поставщика для дачи пояснений. Активное участие позволит поставщику донести свою позицию до надзорного органа, представить дополнительные доказательства. Если прокуратура вынесет представление в пользу поставщика, это будет весомым аргументом при возможном судебном разбирательстве. В случае, если прокуратура откажет в удовлетворении заявления, поставщик может обжаловать этот отказ вышестоящему прокурору или в суд. Таким образом, прокурорский надзор является эффективным, хотя и не самым быстрым, способом защиты прав поставщиков, особенно в сложных случаях, требующих глубокого анализа и применения мер прокурорского реагирования.
Как минимизировать риски включения в РНП при выявлении нарушений ПП-1875
Включение в реестр недобросовестных поставщиков (РНП) — это один из самых серьезных рисков для бизнеса, связанных с нарушениями ПП-1875. Прокурорская проверка может выявить факты представления недостоверных сведений о происхождении товара или замены товара на этапе исполнения контракта, что может стать основанием для инициирования ФАС процедуры включения в РНП. Чтобы минимизировать эти риски, поставщик должен действовать проактивно. Во-первых, тщательно проверять достоверность реестровых записей, которые указываются в заявке. Перед подачей заявки необходимо зайти в открытый реестр российской промышленной продукции (или евразийский реестр) и убедиться, что запись существует, активна и относится именно к тому товару, который предлагается. Также важно проверить, содержит ли запись информацию об уровне продукции (для радиоэлектроники) и о соответствии требованиям к доверенному ПО. Если есть сомнения, лучше получить письменное подтверждение от производителя или поставщика, на которого делается ссылка.
Во-вторых, строго соблюдать условия контракта о незамене товара. Если в контракте указано, что поставляется товар с определенным номером реестровой записи (или определенного уровня), поставщик обязан поставить именно этот товар. Любые изменения (даже если они кажутся незначительными) должны быть согласованы с заказчиком и оформлены дополнительным соглашением. Если поставщик понимает, что не может поставить заявленный товар (например, производитель изменил модель или снял ее с производства), необходимо незамедлительно уведомить об этом заказчика и предложить замену, обосновав ее равноценность. Если заказчик согласен, необходимо заключить дополнительное соглашение. Если заказчик не согласен, лучше расторгнуть контракт по соглашению сторон, чем рисковать включением в РНП. Сам факт добросовестных действий (уведомление, попытка согласовать замену) может быть учтен ФАС при рассмотрении вопроса о включении в РНП.
В-третьих, при возникновении спора о происхождении товара или о соответствии характеристикам, активно участвовать в доказывании своей добросовестности. Если прокурорская проверка или проверка ФАС выявила, что указанный в заявке номер реестровой записи недействителен (например, из-за того, что производитель исключил товар из реестра после подачи заявки), поставщик должен представить доказательства того, что на момент подачи заявки запись была активна. Это могут быть скриншоты страниц реестра с датой, выписки из реестра, письма от производителя. Также важно доказать, что поставщик не знал и не мог знать о будущем исключении. Если же ошибка произошла по вине самого поставщика (например, он ошибочно указал не тот номер), необходимо признать свою ошибку, представить доказательства того, что она была технической, и что товар на самом деле является российским (например, представить сертификат СТ-1, если это допустимо). Суды и ФАС в таких случаях могут посчитать нарушение несущественным и отказать во включении в РНП.
Наконец, поставщику следует помнить, что включение в РНП возможно только по решению ФАС, и у него есть право на защиту. Поставщик может представлять свои возражения, участвовать в рассмотрении дела, нанимать юриста. Если решение ФАС о включении в РНП принято, его можно обжаловать в суде. В суде можно доказывать, что нарушение не было умышленным, что поставщик принял все меры для надлежащего исполнения контракта, и что включение в РНП является чрезмерной мерой. Судебная практика по таким спорам неоднородна, но в случае явных технических ошибок и добросовестного поведения поставщика шансы на отмену решения ФАС есть. Таким образом, системная работа по проверке данных, добросовестное исполнение контракта и активная защита своих прав позволяют поставщику минимизировать риски, связанные с применением ПП-1875 и прокурорским надзором.
Часто задаваемые вопросы (FAQ)
Каковы основные риски для заказчика при неправильном применении ПП-1875?
Основные риски включают: выдача представления прокурора с требованием устранить нарушения; возбуждение дела об административном правонарушении (штрафы до 30 000 рублей на должностных лиц и до 100 000 рублей на юридических лиц); признание контракта недействительным в судебном порядке по иску прокурора; привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц; включение в реестр недобросовестных поставщиков (для поставщиков); требования финансовых органов о возврате средств в бюджет при нецелевом использовании.
Может ли прокурор отменить результаты закупки, если нарушение ПП-1875 уже устранено?
Да, если нарушение повлияло на результаты определения поставщика (например, была незаконно допущена заявка с иностранным товаром, в то время как российская заявка была отклонена), прокурор может выдать представление об отмене протоколов и аннулировании закупки, даже если контракт уже заключен. В таком случае контракт может быть расторгнут в судебном порядке по иску прокурора. Устранение нарушения после проведения закупки (например, внесение изменений в отчет) не всегда может исправить ситуацию, если были нарушены права участников.
Как правильно оформить уведомление в Минпромторг об отсутствии товара в реестре российской продукции?
Уведомление должно содержать: полное наименование заказчика, его ИНН, КПП, место нахождения, почтовый адрес, адрес электронной почты, контактный телефон; наименование товара, его код по ОКПД2, код по ТН ВЭД ЕАЭС; подробные характеристики товара, которые требуются заказчику. Уведомление направляется до начала осуществления закупки (до размещения извещения). Его копия включается в описание объекта закупки (извещение). Отсутствие уведомления или его направление после начала закупки является нарушением, которое может быть выявлено прокуратурой.
Что делать поставщику, если прокурорская проверка выявила, что он указал в заявке недействительный номер реестровой записи?
Необходимо незамедлительно представить в прокуратуру и заказчику доказательства того, что на момент подачи заявки номер был действителен (скриншоты из реестра, выписки). Если номер был ошибочным, но товар является российским, представить иные подтверждающие документы (сертификат СТ-1, акт экспертизы ТПП), если это допускается ПП-1875. Важно доказать отсутствие умысла и добросовестность. Если контракт еще не заключен, лучше предложить заказчику заключить его с корректными данными. Если контракт заключен, нужно поставить товар с корректным подтверждением происхождения, иначе велик риск включения в РНП.
Как часто проводятся прокурорские проверки соблюдения ПП-1875?
Прокурорские проверки могут быть как плановыми (включенными в план работы прокуратуры на год), так и внеплановыми. Внеплановые проверки проводятся по поручению вышестоящего прокурора, по обращению граждан и организаций, а также при поступлении информации из СМИ или от правоохранительных органов о возможных нарушениях. В связи с важностью импортозамещения, проверки соблюдения ПП-1875 проводятся достаточно часто, особенно в отношении крупных заказчиков и заказчиков, осуществляющих закупки в рамках ГОЗ. В 2025-2026 годах активность прокурорского надзора в этой сфере значительно возросла.